Date : 20020301
Dossier : A-357-00
Ottawa (Ontario), le 1er mars 2002
CORAM : LE JUGE ROTHSTEIN
ENTRE :
THE CANADIAN COMMITTEE FOR THE TEL AVIV FOUNDATION
appelant
et
SA MAJESTÉ LA REINE
intimée
JUGEMENT
L'appel est rejeté avec dépens.
« Marshall Rothstein »
Juge
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad. a., LL.L.
Date : 20020301
Dossier : A-357-00
Référence neutre : 2002 CAF 72
CORAM : LE JUGE ROTHSTEIN
ENTRE :
THE CANADIAN COMMITTEE FOR THE TEL AVIV FOUNDATION
appelant
et
SA MAJESTÉ LA REINE
intimée
Audience tenue à Ottawa (Ontario) le 19 février 2002.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario) le 1er mars 2002.
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE MALONE
Y ONT SOUSCRIT : LE JUGE ROTHSTEIN
LE JUGE SHARLOW
Date : 20020301
Dossier : A-357-00
Référence neutre : 2002 CAF 72
CORAM : LE JUGE ROTHSTEIN
LE JUGE SHARLOW
LE JUGE MALONE
ENTRE :
THE CANADIAN COMMITTEE FOR THE TEL AVIV FOUNDATION
appelant
et
SA MAJESTÉ LA REINE
intimée
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE MALONE
INTRODUCTION
[1] La Cour est saisie d'un appel interjeté en vertu de la loi de la décision du ministre du Revenu national (le ministre) d'aviser le Canadian Committee for the Tel Aviv Foundation (le Comité) de son intention de révoquer l'enregistrement du Comité en tant qu'organisme de bienfaisance en vertu de l'article 168 de la Loi de l'impôt sur le revenu, L.R.C. (1985) (5e suppl.), ch. 1 (la Loi). L'intention de révoquer faisait suite à la vérification comptable de l'exercice 1997 du Comité par le ministre (la vérification de 1997).
[2] Les organismes qui sont enregistrés en tant qu'organismes de bienfaisance en vertu de la Loi bénéficient de nombreux avantages par rapport aux organismes qui ne sont pas enregistrés. Un de ces avantages est l'exonération d'impôt. L'autre avantage, qui est peut-être encore plus important, est le fait que ceux qui font des dons à un organisme de bienfaisance enregistré ont droit à un allégement fiscal, à condition que l'organisme de bienfaisance leur délivre un reçu en la forme réglementaire.
[3] Les circonstances dans lesquelles l'enregistrement d'un organisme de bienfaisance peut être révoqué sont énoncés au paragraphe 168(1) de la Loi, dont voici les dispositions pertinentes :
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168. (1) Avis d'intention de révoquer l'enregistrement -- Le ministre peut, par lettre recommandée, aviser un organisme de bienfaisance enregistré ou une association canadienne enregistrée de sport amateur de son intention de révoquer l'enregistrement lorsque l'organisme de bienfaisance enregistré ou l'association canadienne enregistrée de sport amateur, selon le cas_ :
[...]
b) cesse de se conformer aux exigences de la présente loi relatives à son enregistrement comme telle;
c) omet de présenter une déclaration renfermant des renseignements, selon les modalités et dans les délais prévus par la présente loi ou par son règlement;
d) délivre un reçu relativement à un don sans respecter les dispositions de la présente loi et de son règlement ou contenant des renseignements faux; |
168. (1) Notice of intention to revoke registration -- Where a registered charity or a registered Canadian amateur athletic association
[...]
(b) ceases to comply with the requirements of this Act for its registration as such,
(c) fails to file an information return as and when required under this Act or a regulation,
(d) issues a receipt for a gift or donation otherwise than in accordance with this Act and the regulations or that contains false information,
[...]
The Minister may, by registered mail, give notice to the registered charity or registered Canadian amateur athletic association that the Minister proposes to revoke its registration.
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[4] Les exigences relatives à l'enregistrement dont il est question à l'alinéa 168(1)b) sont différentes selon que l'organisme de bienfaisance est une « oeuvre de bienfaisance » ou une « fondation de bienfaisance » . En gros, une oeuvre de bienfaisance doit mener elle-même ses activités de bienfaisance, tandis qu'une fondation de bienfaisance peut recueillir des fonds pour d'autres organismes qui répondent à la définition de « donataires reconnus » .
[5] Les organismes de bienfaisance font partie des « donataires reconnus » . En règle générale, aucun organisme étranger ne constitue un « donataire reconnu » à moins d'être une université qui remplit certaines conditions ou encore une oeuvre de bienfaisance étrangère à laquelle le Canada a consenti un don au cours d'une période de temps déterminée. La présente affaire concerne une oeuvre de bienfaisance. Les motifs justifiant la révocation de l'enregistrement d'une oeuvre de bienfaisance sont énumérés au paragraphe 149.1(2) :
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(2) Le ministre peut, de la façon prévue à l'article 168, révoquer l'enregistrement d'une oeuvre de bienfaisance pour l'un ou l'autre des motifs énumérés au paragraphe 168(1), ou encore si l'oeuvre_ :
a) soit exerce une activité commerciale qui n'est pas une activité commerciale complémentaire de cet organisme de bienfaisance;
b) soit ne dépense pas au cours d'une année d'imposition, pour les activités de bienfaisance qu'elle mène elle-même ou par des dons à des donataires reconnus, des sommes dont le total est au moins égal au total des montants suivants :
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(2) The Minister may, in the manner described in section 168, revoke the registration of a charitable organization for any reason described in subsection 168(1) or where the organization
(a) carries on a business that is not a related business of that charity; or
(b) fails to expend in any taxation year, on charitable activities carried on by it and by way of gifts made by it to qualified donees, amounts the total of which is at least equal to the total of
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(i) le montant qui représenterait, à son égard pour l'année, la valeur de l'élément A de la formule figurant dans la définition de « _contingent des versements_ » au paragraphe (1) si elle était une fondation de bienfaisance,
(ii) le montant qui représenterait, à son égard pour l'année, la valeur de l'élément A.1 de cette formule si elle était une fondation de bienfaisance.
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(i) the amount that would be the value of A for the year, and
(ii) the amount that would be the value of A.1 for the year,
in the definition "disbursement quota" in subsection (1) in respect of the organization if it were a charitable foundation.
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[6] Comme l'exposé détaillé des faits qui suit le démontrera, le Comité a été constitué en tant qu'oeuvre de bienfaisance et s'est toujours présenté en cette qualité, de sorte qu'il était tenu de mener lui-même ses activités de bienfaisance. Recueillir des fonds pour un autre organisme ne permettrait pas au Comité d'être enregistré en tant qu'oeuvre de bienfaisance. Le Comité ne remplirait pas non plus les conditions prescrites pour être considéré comme une fondation de bienfaisance à moins que le destinataire prévu des fonds ainsi recueillis ne soit un « donataire reconnu » au sens de la Loi.
LES FAITS
[7] Le Comité a été enregistré en tant qu'organisme de bienfaisance en 1985. Ses objectifs de bienfaisance ont trait à la promotion de l'éducation et au soulagement de la pauvreté et à l'éradication de la maladie à Tel Aviv, en Israël. Cet enregistrement lui avait été accordé par le ministre sur la foi de ses affirmations que ses activités seraient exercées par l'intermédiaire de la Tel Aviv Foundation, son représentant à Tel Aviv, conformément à un mandat écrit qui avait été signé le 10 juillet 1986 (le mandat). Il est acquis aux débats qu'une oeuvre de bienfaisance est considérée comme menant ses propres activités lorsqu'elle agit par l'intermédiaire d'un mandataire.
[8] Le ministre avait déjà vérifié les comptes du Comité à deux reprises avant la vérification de 1997. La vérification de son exercice de 1990 (la vérification de 1990) avait fait ressortir plusieurs cas d'inobservation de la Loi par le Comité, notamment son défaut de produire des documents justifiant ses dépenses à l'étranger, des irrégularités entourant la préparation et la remise d'un feuillet T4 en la forme réglementaire relativement à son président et des inexactitudes dans les retenues salariales de ses employés. Le ministre a fourni au Comité des explications écrites au sujet des cas d'inobservation relevés, ainsi que des directives sur la façon de se conformer à la Loi et à ses règlements d'application. La vérification de 1990 n'a fourni aucune indice qui aurait permis au ministre de penser que le statut du Comité en tant qu'organisme de bienfaisance enregistré était remis en question.
[9] Le Comité a de nouveau fait l'objet d'une vérification en 1995 pour son exercice clos le 31 décembre 1993 (la vérification de 1993). Le ministre a informé par écrit le Comité, le 26 mars 1996, qu'il contrevenait aux dispositions de la Loi dans onze cas, dont plusieurs présentent un intérêt dans le cadre du présent appel. Ces cas sont énumérés au paragraphe [11] qui suit. Dans sa lettre, le ministre prévenait le Comité qu'il lui était loisible de l'aviser de son intention de révoquer son enregistrement en vertu de l'alinéa 168(1)c) de la Loi s'il ne se conformait pas aux exigences de la Loi et de ses règlements d'application. Le ministre a accordé au Comité un délai de 30 jours pour lui soumettre des observations sur les raisons pour lesquelles la révocation ne devait pas avoir lieu, à la suite de quoi le directeur de la Division des organismes de bienfaisance devait décider s'il y avait lieu ou non de procéder à la délivrance d'un avis d'intention de révoquer.
[10] Le Comité a répondu au ministre par une lettre datée du 19 juillet 1996 dans laquelle il expliquait que son mandataire avait fait l'objet d'un changement complet d'administration depuis la signature du mandat et dans laquelle il ajoutait qu'il n'était pas au courant des exigences de ce contrat au sujet des déclarations à faire. Le Comité a pris les engagements suivants envers le ministre :
[TRADUCTION]
L'organisme de bienfaisance canadien [le Comité] et le mandataire se sont tous les deux engagés à se conformer rigoureusement aux exigences de Revenu Canada, et notamment aux stipulations du mandat, lequel est toujours en vigueur (l'engagement de 1996).
Sur le fondement de l'engagement de 1996, le ministre a informé le Comité, par lettre datée du 10 février 1997, que son statut d'oeuvre de bienfaisance demeurerait inchangé.
[11] La vérification de l'exercice 1997 a eu lieu en 1999. Le ministre a informé le Comité par écrit le 15 décembre 1999 qu'il continuait à être sérieusement préoccupé par les lacunes relevées lors de la vérification de 1993. Le ministre a signalé les sept irrégularités suivantes :
a. le Comité avait violé de nouveau les articles 7 à 10 du mandat étant donné qu'il ne conservait qu'un contrôle limité sur les fonds remis à son mandataire et dépensés par ce dernier;
b. aucun détail n'était fourni au sujet des 20 000 $ dépensés par le mandataire pour des travaux de recherche;
c. le Comité n'avait pas réussi à démontrer qu'il s'était strictement plié à un système d'information comptable permanent et complet comme l'exigeait le mandat;
d. les fonds du Comité n'ont pas été conservés séparément de ceux de son représentant et le rôle joué par le Comité dans des projets ou des entreprises ne pouvait être dissocié de celui qu'il jouait relativement à ses propres activités de bienfaisance;
e. les reçus pour dons de charité délivrés par le Comité ne respectaient pas l'article 3501 du Règlement et le bulletin IT-110R3 pour les raisons suivantes :
i. les reçus n'indiquaient pas l'adresse complète du Comité inscrite dans les dossiers de Revenu Canada;
ii. les reçus abîmés ne portaient pas la mention « annulé » et le Comité ne les a pas conservés;
iii. les reçus pour dons de charité ne pouvaient être conciliés avec les déclarations de renseignements T3010 ou avec les états financiers;
f. le Comité a mal rempli sa déclaration de renseignements T3010 étant donné que bon nombre des éléments déclarés étaient mal identifiés ou étaient omis;
g. le Comité a payé des honoraires à un animateur, mais aucun feuillet T4A n'a été délivré et aucune facture n'a été produite.
[12] En raison de ces lacunes et de sa perception que le Comité avait manqué à son engagement de 1996, le ministre a informé le Comité qu'il existait des raisons qui justifiaient la révocation de son statut d'organisme de bienfaisance. Le ministre a également informé le Comité des conséquences d'une révocation de l'enregistrement et lui a donné 30 jours pour lui soumettre ses observations pour expliquer les raisons pour lesquelles il estimait que son statut ne devait pas être révoqué. Le Comité a également été informé qu'à l'expiration de ce délai, le directeur de la Division des organismes de bienfaisance déciderait s'il y avait lieu ou non de procéder à la délivrance d'un avis d'intention de révoquer l'enregistrement à titre d'organisme de bienfaisance. Le délai a par la suite été prorogé au 28 février 2000 et le Comité a répondu par lettre le 25 février 2000 .
[13] Le Comité a tenté d'expliquer sa situation et de répondre aux préoccupations du ministre. Il a également demandé au ministre de lui fournir des éclaircissements au sujet des préoccupations exprimées relativement aux reçus abîmés et à la déclaration de renseignements. Non satisfait de la réponse du Comité, le ministre a, par lettre recommandée portant la date du 27 avril 2000, fait parvenir au Comité un avis de son intention de révoquer son statut d'organisme de bienfaisance. Dans sa lettre, le ministre a informé le Comité qu'il avait attentivement examiné les observations que celui-ci lui avait soumises, y compris sa lettre, et il a conclu que le Comité n'avait pas invoqué, dans ses observations, des raisons suffisantes pour expliquer pourquoi son statut d'organisme de bienfaisance ne devait pas être révoqué. Le ministre a longuement motivé sa décision de révoquer le statut du Comité dans son avis écrit d'intention du 27 avril 2000. On peut résumer de la façon suivante les raisons que le ministre a invoquées :
- 1. Le mandataire n'a pas démontré qu'il tenait une comptabilité détaillée de toutes les sommes qu'il recevait du Comité ou pour le compte de celui-ci, ainsi que des dépenses engagées au nom du Comité en conformité avec le paragraphe 8 du mandat;
- 2. Le compte bancaire distinct que le mandataire conservait semblait être un compte de virement; autrement dit, l'argent était payé directement aux fournisseurs, mais il était transféré au mandataire pour qu'il le dépense, de sorte que le Comité n'exerçait aucune influence et aucun contrôle sur la façon dont le mandataire dépensait cet argent;
- 3. Le mandataire n'a pas produit les rapports trimestriels non vérifiés et les rapports annuels exigés par l'article 9 du mandat;
- 4. L'affirmation du Comité suivant laquelle son mandataire le tenait toujours parfaitement au courant de ses activités conformément à l'article 10 du mandat n'était appuyée par aucune preuve documentaire;
- 5. Le rapport produit à l'appui de l'affirmation du Comité suivant laquelle le mandataire n'avait pas le moindre pouvoir discrétionnaire quant à la façon dont les fonds étaient dépensés et suivant laquelle l'organisme de bienfaisance exerçait une influence et un contrôle sur l'utilisation de ces fonds n'avait pas encore été produit au moment de la vérification, contrairement à l'article 9 du mandat;
- 6. Le Comité n'avait pas démontré qu'il autorisait les projets et les montants affectés aux projets pour lesquels il affirmait avoir fourni des fonds, contrairement aux articles 5 et 6 du mandat;
- 7. Dans sa brochure, le mandataire mentionnait des donateurs canadiens précis qui avaient contribué à des projets que le Comité affirmait être des projets du Comité, ce qui renforce l'opinion du ministre suivant laquelle le Comité agissait comme intermédiaire dont les donateurs canadiens se servaient pour transférer des fonds à des donataires étrangers. En d'autres termes, c'était le donateur ou le mandataire, et non le Comité, qui exerçait un contrôle sur le lieu et la façon dont les fonds étaient déboursés et dont la contribution de chacun était reconnue;
- 8. La subvention de 20 000 $ qui a été versée au Musée des forces aériennes de la ville de Beer Shéba a été déclarée dans les registres du Comité en tant que « travaux de recherche » , ce qui était trompeur et méconnaissait le fait que le mandataire exerçait ses activités à l'extérieur de la ville de Tel Aviv;
- 9. Le Comité n'a pas pris les mesures correctives nécessaires pour s'assurer que les reçus pour dons de charité abîmés ne portaient pas la mention « annulé » ou qu'il n'étaient pas conservés par le Comité. De plus, les reçus pour dons de charité en question ne pouvaient pas être conciliés avec les déclarations de renseignements T3010 ou avec les états financiers;
- 10. Le Comité n'a pas essayé d'expliquer les divergences relevées par le ministre au sujet de sa déclaration de renseignements T3010;
- 11. Le Comité avait, comme il avait été constaté lors de la vérification précédente, omis de déclarer sur un feuillet T4 le salaire qu'il avait versé à un employé.
QUESTIONS EN LITIGE
[14] Le Comité fait maintenant appel en vertu des paragraphes 172(3) et 180(1) de la Loi en invoquant les moyens suivants :
a. Le mécanisme prévu par la Loi en matière de révocation d'enregistrement viole-t-il la Déclaration canadienne des droits, dans la mesure où il ne prévoit pas la tenue d'une audience, rendant ainsi l'article 168 de la Loi inopérant en l'espèce?
b. Le ministre a-t-il, dans la façon dont il a appliqué l'article 168 de la Loi, manqué à son devoir d'agir avec équité sur le plan procédural envers le Comité et a-t-il nié au Comité le droit à une audition impartiale que lui reconnaît la Déclaration des droits?
c. La charge d'établir les faits justifiant la révocation de l'enregistrement repose-t-elle sur le ministre et, dans l'affirmative, le ministre s'est-il acquitté de cette charge de la preuve?
d. Le ministre a-t-il commis une erreur en tenant compte du mandat conclu entre le Comité et la Tel Aviv Foundation et a-t-il agi de façon injuste en retirant au Comité son statut d'organisme de bienfaisance?
e. Le ministre a-t-il commis une erreur de droit en concluant que le Comité avait cessé de se conformer aux exigences de la Loi?
f. Le ministre a-t-il commis une erreur en considérant le défaut de produire un feuillet T4 ou T4A comme un motif justifiant la révocation de l'enregistrement, tenant ainsi compte de facteurs non pertinents?
ANALYSE
Question 1 : Le mécanisme prévu par la Loi en matière de révocation des enregistrements viole-t-il la Déclaration canadienne des droits, dans la mesure où il ne prévoit pas la tenue d'une audience, rendant ainsi l'article 168 de la Loi inopérant en l'espèce?
[15] Le Comité affirme que la révocation du statut d'organisme de bienfaisance comporte des conséquences tellement néfastes pour un organisme de bienfaisance qu'elle entraîne l'application de l'alinéa 2e) de la Déclaration des droits. L'alinéa 2e) de la Déclaration des droits prévoit que nulle loi du Canada ne doit s'interpréter ou s'appliquer de manière à priver une personne du droit à une audition impartiale de sa cause, selon les principes de justice fondamentale, pour la définition de ses droits et obligations. Le Comité fait également valoir que l'obligation de common law que notre Cour a imposée au ministre dans l'arrêt Renaissance International c. Ministre du Revenu national, [1983] 1 C.F. 860 (C.A.F.), en l'occurrence l'obligation de préciser la nature des raisons invoquées pour justifier la révocation de l'enregistrement et l'obligation d'accorder seulement à un organisme de bienfaisance l'occasion de répondre par écrit, ne va pas assez loin. Suivant le Comité, cette obligation ne respecte pas les principes de justice fondamentale consacrés par la Déclaration des droits. Le Comité soutient que les organismes de bienfaisance devraient par conséquent se voir accorder la possibilité d'obtenir une communication et une divulgation préalables complètes des dossiers du ministre et la possibilité de se faire entendre verbalement et de contre-interroger le vérificateur au sujet de tous les éléments sur lesquels le ministre se fonde pour justifier la révocation de l'enregistrement.
[16] Dans l'arrêt Singh c. Ministre de l'Emploi et de l'Immigration, [1985] 1 R.C.S. 177, le juge Beetz a déclaré que les principes de justice naturelle n'imposent pas la nécessité d'une audience dans tous les cas. Il a déclaré, à la page 229, que « [l]es facteurs les plus importants lorsqu'il s'agit de déterminer le contenu de la justice fondamentale sur le plan de la procédure dans un cas donné sont la nature des droits en cause et la gravité des conséquences pour les personnes concernées » . Il a cité les propos tenus par lord Denning dans l'arrêt Selvarajan c. Race Relations Board, [1976] 1 All E.R. 12 (C.A.), à la p. 19 :
[TRADUCTION] [...] les exigences de l'équité dépendent de la nature de l'enquête et de ses conséquences pour les personnes en cause. La règle fondamentale est que dès qu'on peut infliger des peines ou des sanctions à une personne ou qu'on peut la poursuivre ou la priver de recours, de réparations ou lui faire subir de toute autre manière un préjudice en raison de l'enquête et du rapport, il faut l'informer de la nature de la plainte et lui permettre d'y répondre. [Non souligné dans l'original.]
[17] Il appert que l'intention du législateur fédéral était que les appels prévus par la loi qui mettent en cause des organismes de bienfaisance ne comportent pas de règles rigides et de formalités complexes. L'article 168, dont le texte est reproduit au paragraphe [3], est muet sur la procédure à suivre. Le paragraphe 180(1) prévoit un mécanisme d'appel à notre Cour. Or, le paragraphe 180(3) prévoit que cet appel doit être instruit et jugé selon une procédure sommaire. Par ailleurs, le paragraphe 180(2), qui dispose que ni la Cour canadienne de l'impôt ni la Section de première instance de la Cour fédérale n'ont compétence pour instruire toute affaire relative aux appels prévus par la loi, est tout aussi révélateur.
[18] Dans ce contexte législatif, notre Cour était appelée, dans l'affaire Renaissance International, précitée, à déterminer quel degré de divulgation et de réponse convenait en matière de révocation. Notre Cour a statué que les principes d'équité procédurale et de justice naturelle exigeaient seulement que le ministre accorde à l'organisme de bienfaisance l'occasion de répondre aux allégations formulées contre elle avant d'envoyer un avis de son intention de révoquer l'enregistrement de l'organisme en question. Dans cette affaire, le ministre avait envoyé à l'organisme de bienfaisance un avis de son intention de révoquer son enregistrement sans l'informer de l'enquête qui avait déjà été menée et sans la mettre au courant des allégations formulées contre l'organisme de bienfaisance en question, qui ne s'était pas vu accorder la possibilité de contester ces allégations ou de se faire entendre par le ministre en réponse.
[19] Il est vrai que les conséquences de la révocation de l'enregistrement sur le Comité sont graves, mais l'article 168 ne prive pas le Comité de son statut sans lui accorder certaines protections procédurales raisonnables. Dans la foulée de l'arrêt Renaissance International, précité, il ouvre plutôt un échange qui permet au Comité d'être au courant des éléments invoqués contre lui et d'avoir l'occasion d'y répondre. En l'espèce, le Comité a été informé, au cours des vérifications de 1990 et de 1993, qu'il ne s'était pas conformé à la Loi et il s'est vu accorder la possibilité de répondre. En réponse à la vérification de 1993, et conscient du fait que son enregistrement était compromis, le Comité a donné son engagement de 1996 qui a empêché la révocation de son enregistrement à ce moment-là. Voilà une preuve irréfutable que des observations écrites peuvent empêcher efficacement la révocation d'un enregistrement en vertu de l'article 168.
[20] La même procédure a de nouveau été suivie au cours de la vérification de 1997, à cette différence près que le Comité s'est vu accorder plus de temps pour préparer sa réponse. Suivant l'analyse que je fais de la situation, compte tenu de l'échange intensif d'observations écrites qui a eu lieu au cours de la vérification de 1997, il n'est pas nécessaire d'entendre à nouveau le Comité ou de lui permettre de contre-interroger le vérificateur. Lors des débats, l'avocat du Comité n'a pas réussi à signaler les inconvénients que comporterait cette façon de procéder. Plus précisément, l'avocat n'a pas été en mesure de mettre le doigt sur une seule des hypothèses du vérificateur qui aurait pu être contredite en contre-interrogatoire, ou à démontrer comment les observations du Comité auraient eu plus de poids si on lui avait permis de se faire entendre. En conséquence, il n'y a pas eu violation de l'alinéa 2e) de la Déclaration des droits en l'espèce.
Question 2 : Le ministre a-t-il, dans la façon dont il a appliqué l'article 168 de la Loi, manqué à son devoir d'agir avec équité sur le plan procédural envers le Comité et a-t-il nié au Comité le droit à un audition impartiale que lui reconnaît la Déclaration des droits?
[21] Le Comité affirme que le ministre a violé la Déclaration des droits dans la mesure où il ne lui a pas divulgué les rapports de vérification internes et les documents de travail sur lesquels il s'était fondé pour en arriver à sa décision de révoquer l'enregistrement. Le Comité invoque l'arrêt Suresh c. Canada (ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), 2002 CSC 1, à l'appui de la proposition que le ministre est tenu de communiquer au Comité tous les documents et éléments pertinents pour lui permettre de répondre utilement aux éléments invoqués contre lui. L'affaire Suresh a été jugée dans le contexte d'une décision visant un réfugié dont le droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de sa personne était potentiellement en danger parce qu'il était sur le point d'être expulsé vers le pays à partir duquel il avait revendiquéle statut de réfugié.
[22] Je suis disposé à présumer, sans trancher la question, qu'en vertu de l'alinéa 2e) de la Déclaration des droits, une norme de protection procédurale quelque peu similaire pourrait s'appliquer aux organismes de bienfaisance qui risquent de voir leur enregistrement révoqué. Certes, cette solution irait dans le sens de l'arrêt Renaissance International de notre Cour, bien que, dans cette affaire, la Déclaration des droits n'ait pas été expressément plaidée.
[23] Toutefois, dans l'arrêt Ahani c. Canada (ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), 2002 CSC 2; [2002] A.C.S. no 4 (QL), qui a été rendu le même jour que l'arrêt Suresh, la Cour suprême du Canada a statué que le défaut de respecter les protections procédurales prescrites par l'arrêt Suresh n'entraîne pas le rejet d'une décision administrative qui fait entrer en jeu l'article 7 de la Charte, à condition que la personne visée par la décision ne soit pas lésée. Si l'on applique l'arrêt Ahani dans le présent contexte, le critère fondamental est celui de savoir si le Comité a été pleinement informé de la preuve dont disposait le ministre contre lui et s'il a eu la possibilité réelle d'y répondre.
[24] Lors des débats, l'avocat du Comité n'a pas été en mesure de citer d'éléments d'information contenus dans les rapports de vérification ou les documents de travail qui n'avaient pas déjà été communiqués par le ministre. L'avocat du Comité n'a pas été en mesure d'expliquer en quoi ses arguments auraient pu être différents si les rapports de vérification et les documents de travail avaient été communiqués. Qui plus est, le Comité et son avocat n'ont jamais réclamé ces documents. Suivant l'avocat du ministre, ce type de demande est assez courant et la divulgation n'aurait pas été une question qui se serait posée avant que le Comité ne produise sa réponse par écrit. J'estime donc que la preuve ne permet pas de penser que le Comité n'était pas au courant des éléments invoqués contre lui ou qu'il n'était pas en mesure d'y répondre utilement et j'en conclus que le ministre n'a pas contrevenu à la Déclaration des droits par la façon dont il a appliqué la Loi.
Question 3 : La charge d'établir les faits justifiant la révocation de l'enregistrement repose-t-elle sur le ministre et, dans l'affirmative, le ministre s'est-il acquitté de cette charge de la preuve?
[25] Le Comité soutient qu'il incombe au ministre de faire la preuve des faits justifiant la révocation étant donné que la révocation de l'enregistrement se traduirait par l'imposition d'une pénalité fiscale de 100 % sur tous les éléments d'actif du Comité, aux termes de l'article 188 de la Loi, et que le paragraphe 163(3) de la Loi prévoit que, dans tout appel interjeté au sujet d'une pénalité imposée par le ministre, le ministre a la charge d'établir les faits qui justifient l'imposition de la pénalité. Je constate toutefois que le champ d'application du paragraphe 163(3) se limite aux pénalités infligées uniquement en vertu des articles 163 et 163.2. Il ne saurait avoir l'application proposée par le Comité, compte tenu du fait que la présumée « pénalité » existe par l'effet de l'article 188.
[26] Le ministre rétorque que l'article 188 établit un impôt, et non une pénalité, et il rappelle que notre Cour a statué, dans l'arrêt Human Life International in Canada c. Ministre du Revenu national, [1998] 3 C.F. 202 (C.A.F.), que c'est à l'organisme de bienfaisance qu'il incombe de démontrer que le ministre a commis une erreur en ce qui concerne la décision de révoquer l'enregistrement. La Cour a déclaré à la page 215, sous la plume du juge Strayer :
Je suis convaincu qu'il incombe à l'appelant qui interjette appel de la révocation d'un enregistrement auprès de la Cour en vertu de l'article 180 de prouver que le ministre a commis une erreur dans les conclusions à partir desquelles l'enregistrement a été révoqué. C'est la position la plus cohérente avec le principe général du droit fiscal selon lequel, une fois que le ministre a établi une cotisation, il appartient au contribuable de prouver que celle-ci est erronée, le contribuable étant présumé être le mieux placé pour fournir des renseignements au sujet de ses propres affaires. [Non souligné dans l'original.]
[27] Je ne suis pas persuadé qu'on contribuerait à l'avancement du débat qui est soulevé en l'espèce si l'on décidait si l'article 188 établit un impôt ou une pénalité. Il est évident que les conséquences de la révocation de l'enregistrement sont importantes et qu'elles sont onéreuses. Je n'arrive cependant pas à concevoir une raison valable, dans le cas qui nous occupe, de nous écarter de l'analyse à laquelle le juge Strayer s'est livrée dans l'arrêt Human Life, précité, c'est-à-dire que c'est au Comité qu'il incombe de prouver que son statut d'oeuvre de charité ne devrait pas être révoqué. Compte tenu du fait que le législateur fédéral a édicté une procédure sommaire et conféré une compétence exclusive en la matière à la Cour d'appel fédérale, la procédure à suivre s'apparente beaucoup à une instance en contrôle judiciaire, par opposition à un appel d'une décision d'une juridiction inférieure, avec l'avantage des témoignages sous serment et des motifs écrits qu'une telle procédure comporte. Pris globalement, ces caractéristiques de la procédure d'appel prévue par la loi appuient les conclusions tirées par le juge Strayer au sujet de charge de la preuve.
[28] Indépendamment de la partie sur laquelle la charge initiale de la preuve peut reposer, je ne puis ignorer le fait que le Comité a promis au ministre, dans son engagement de 1996, de « se conformer rigoureusement aux exigences de Revenu Canada, et notamment aux stipulations du mandat » . Il s'ensuit selon moi qu'on ne saurait prétendre que l'obligation faite au Comité de démontrer que cet engagement a été respecté, en s'acquittant du fardeau de la preuve, lui cause un préjudice déraisonnable ou injuste. Je suis convaincu que la charge de la preuve repose sur le Comité en l'espèce et que le Comité doit par conséquent convaincre le tribunal que le ministre a commis une erreur en délivrant le 27 avril 2000 son avis d'intention de révoquer l'enregistrement.
Question 4 : Le ministre a-t-il commis une erreur en tenant compte du mandat conclu entre le Comité et la Tel Aviv Foundation et a-t-il agi de façon injuste en retirant au Comité son statut d'organisme de bienfaisance?
[29] Le Comité affirme que le ministre a commis une erreur dans la mesure où il s'est fié au non-respect de son mandat par le Comité pour justifier la révocation du statut du Comité. Suivant le Comité, le mandat lie uniquement le Comité et son mandataire et il ne permet pas de déterminer si la Loi a été respectée. Le Comité affirme que la décision du ministre d'invoquer le non-respect du mandat pour justifier sa décision de révoquer l'enregistrement démontre son manque de familiarité avec les règles de droit du mandat, en particulier en ce qui concerne la capacité du mandant et du mandataire de réorganiser leurs affaires à leur gré, que cette réorganisation ait ou non préséance sur l'entente écrite.
[30] À mon avis, le Comité interprète mal la thèse du ministre. La Loi permet à un organisme de bienfaisance d'exercer ses activités à l'étranger en recourant soit à son propre personnel soit à un mandataire. Un mandataire ne peut cependant servir de simple intermédiaire pour le transfert de dons à l'étranger. En l'espèce, le Comité a fait fi du mandat, et le ministre n'était pas convaincu que les explications données par le Comité au sujet de ses activités à l'étranger étaient suffisantes pour infirmer sa conclusion que le Comité n'avait ni influence ni contrôle sur la façon dont son mandataire dépensait les fonds. Les éléments de preuve qui ont été présentés laissent entrevoir que le Comité servait uniquement d'intermédiaire pour les donateurs canadiens qui faisaient des dons à des donataires étrangers. Il ressort par exemple de la preuve que le Comité a envoyé la plus grande partie des sommes qu'il a recueillies à son mandataire en Israël, mais qu'il a soumis très peu d'éléments de preuve documentaires au sujet du contrôle qu'il exerçait sur la façon dont ces fonds étaient dépensés. Le Comité soutient que les ententes verbales qu'il a pris par la suite avec son mandataire ont eu préséance sur le mandat écrit et il affirme que ses administrateurs se sont rendus en Israël à plusieurs reprises pour surveiller et diriger les activités du mandataire conformément à ces ententes verbales. Là encore, le dossier renferme peu d'éléments de preuve qui permettraient à la Cour de conclure que le Comité exerçait effectivement le contrôle et l'influence qu'il prétend exercer.
[31] À mon avis, compte tenu de ce conflit entre le mandat et les présumés ententes verbales, et compte tenu des nombreuses autres préoccupations soulevées par le ministre, telles que l'inscription insatisfaisante des dépenses dans les registres du Comité, du défaut du mandataire de tenir un compte bancaire distinct et de l'absence d'éléments de preuve documentaires concernant l'influence et le contrôle exercé par le Comité, il n'était pas raisonnable de la part du ministre de conclure que le Comité n'exerçait aucun contrôle et aucune influence sur son mandataire israélien. Ses conclusions sont d'autant plus raisonnables si l'on tient compte du défaut du Comité de respecter son engagement de 1996, aux termes duquel il s'est engagé à respecter les modalités du mandat écrit.
[32] Le Comité cite également trois cas précis de violation par le ministre des exigences de la justice fondamentale. Ainsi, le ministre aurait manqué aux principes de justice fondamentale :
a. en formulant une nouvelle allégation en déclarant pour la première fois, dans sa lettre du 27 avril 2000, que le Comité ne s'était pas conformé aux articles 5 et 6 du mandat;
b. en refusant de donner suite aux demandes d'éclaircissements formulées par le Comité dans sa lettre du 25 février 2000 pour permettre au Comité de répondre adéquatement à la lettre du 15 décembre 1999;
c. en refusant de tenir compte des éléments de preuve communiqués par le Comité dans sa lettre du 25 février 2000, en se contentant de déclarer, dans sa lettre du 27 avril 2000 que [TRADUCTION] « [...] le rapport susmentionné n'était pas encore publié au moment de la vérification [...] »
[33] L'article 5 du mandat oblige le Comité à fournir à son mandataire une liste des programmes et des activités qu'il souhaite appuyer et qu'il désire que son mandataire exécute en son nom. La liste doit préciser le montant affecté à chaque poste figurant sur la liste et constitue une autorisation permettant au mandataire d'exécuter ces programmes et ces activités au nom du Comité. L'article 6 du mandat stipule que, si le Comité souhaite acquérir des immeubles ou de l'équipement sportif ou médical ou construire des centres communautaires, des centres pour les jeunes et des installations sportives, le mandataire peut rechercher l'équipement, les matériaux de construction et/ou les immeubles en question, mais que le Comité doit préciser le type d'équipement ou la superficie de terrain ou le coût total des travaux de construction. En outre, le Comité doit conserver le titre de propriété de la totalité des immeubles, équipements et installations ainsi construits.
[34] Contrairement à ce qu'affirme le Comité, le ministre a, dans sa lettre du 15 décembre 1999 relative à la vérification de 1997, informé le Comité que le refus de ce dernier de tenir des registres au sujet des activités du mandataire constituait une violation des articles 5 à 10 du mandat. Le ministre a déclaré ce qui suit :
[TRADUCTION]
Lors de la réunion récapitulative, l'expert-comptable de l'organisme de bienfaisance, M. Alex Serota, a informé le vérificateur qu'il (M. Serota) avait personnellement vérifié les activités et les pièces justificatives [du mandataire] relatives à ses voyages personnels en Israël, tout comme celles des principaux donateurs. Il a ajouté que, malgré notre lettre du 26 mars 1999, il n'était pas nécessaire de tenir d'autres registres au sujet des activités du mandataire. Une pareille affirmation comporte les conséquences graves suivantes :
- Violation du paragraphe 230(2) de la Loi.
- Violation des articles 5 à 10 du mandat.
- Absence de preuves documentaires au sujet de la rencontre de M. Serota avec le mandataire et non-production de ses documents de travail au sujet des vérifications qu'il a pu effectuer.
De toute évidence, les reproches que le Comité adresse au ministre au sujet de l'absence d'avis relativement à l'inobservation des articles 5 et 6 du mandat avant l'envoi de la lettre du 27 avril 2000 sont injustifiés.
[35] En ce qui a trait au deuxième grief formulé par le Comité, voici les éclaircissements que le Comité a demandés dans sa lettre du 25 février 2000 :
[TRADUCTION]
9. Le comptable n'est au courant d'aucune exigence qui l'obligerait à fournir des renseignements plus détaillés dans les états financiers qu'il a soumis à l'appui de la déclaration de renseignements annuelle de l'organisme de bienfaisance. Si de plus amples détails sont nécessaires, il faudrait nous préciser lesquels nous devons fournir [...]
M. Serota ne comprend pas les observations formulées au sujet des « reçus abîmés » . Si notre vérificateur pouvait aisément constater qu'ils étaient « abîmés » , pourquoi cette question est-elle posée? Il ne comprend pas l'affirmation que l'organisme de bienfaisance a conservé les reçus abîmés.
M. Serota ne comprend pas l'allusion à la non-conciliation entre les reçus pour dons de charité et le T3010 et les états financiers, à moins que le vérificateur ne fasse allusion au fait que des reçus pour dons de charité n'ont pas été délivrés à chacun des donateurs individuels, ce qui est exact [...]
13. M. Serota ne comprend pas comment la déclaration de renseignements a pu être mal remplie et il affirme qu'elle a été remplie à l'aide du logiciel exigé par votre Division.
[36] Pour ce qui est tout d'abord de la déclaration de renseignements, je tiens à signaler que le ministre déclare également ce qui suit dans sa lettre du 15 décembre 1999 :
[TRADUCTION]
Il ressort des éléments de preuve recueillis lors de la vérification et de notre examen que l'organisme de bienfaisance a mal rempli la déclaration de renseignements, étant donné que bon nombre des postes déclarés sont mal identifiés ou ont été carrément omis. Plus précisément, les frais de cueillette de fonds et les frais d'administration étaient présentés à tort comme des dépenses afférentes à des fins charitables et ils étaient inclus dans le calcul du contingent des versements. De plus, un reçu officiel d'un don de 5 000 $ consenti à un autre organisme de bienfaisance était déclaré à la ligne 100 de la déclaration, ce qui avait une incidence sur le contingent des versements de l'année suivante.
Compte tenu de ce qui précède, je ne constate aucun manquement aux principes de la justice fondamentale pour ce qui est de la déclaration de renseignements.
[37] Les questions soulevées par le Comité au sujet des reçus pour dons de charité abîmés et de la discordance entre les reçus pour dons de charité et la déclaration de renseignements T3010 et les états financiers sont également injustifiées, étant donné que le vérificateur du ministre a noté sur la liste de contrôle de la vérification fiscale de l'organisme de bienfaisance qu'il avait été question avec le Comité de la déclaration T3010, des reçus pour dons de charité et de la déclaration. En conséquence, le ministre n'a pas manqué à son obligation d'agir avec équité sur le plan procédural en ne répondant pas aux questions posées par le Comité au sujet des divergences entre les reçus pour dons de charité et la déclaration de renseignements.
[38] Pour ce qui est du troisième grief formulé par le Comité, je suis également convaincu que le ministre avait le droit d'écarter les éléments de preuve contenus dans le rapport écrit qui accompagnait la lettre du 25 février 2000 du Comité. Le ministre a informé le Comité, dans sa lettre du 26 mars 1996 que, s'il choisissait de confier l'exécution de ses travaux à un mandataire, il devait respecter les conditions suivantes :
[TRADUCTION]
(1) L'organisme de bienfaisance devra établir une sorte de déclaration écrite officielle à jour dans laquelle il déclarera dans chaque cas que l'organisme ou le particulier qui sera financé se chargera de certaines activités que l'organisme de bienfaisance souhaite voir exécuter au cours de l'entente.
(2) Chaque organisme ou particulier ainsi financé devra prévoir un mécanisme de reddition de comptes permanent et complet, avec pièces à l'appui -- notamment des reçus de dépenses -- afin de rendre compte à l'organisme de bienfaisance (au moins à chaque trimestre ou deux fois par année) des activités qu'il exécute pour le compte de l'organisme de bienfaisance. Ces comptes rendus devront être complétés au moins une fois par année par un rapport financier faisant état de l'affectation des sommes qui ont été confiées au mandataire.
(3) L'organisme de bienfaisance doit conserver séparément de ceux de son mandataire les fonds qu'il administre, de manière à ce que le rôle que l'organisme de bienfaisance joue dans le cadre d'un projet ou d'une entreprise déterminés puisse être aisément identifié comme se rapportant à ses propres activités de bienfaisance.
(4) Les états financiers soumis par l'organisme de bienfaisance à l'appui de la déclaration annuelle de renseignements doivent comporter une ventilation détaillée des dépenses effectuées relativement à ses propres activités de bienfaisance, y compris celles qui ont été effectuées par ses mandataires, ainsi que le nom de tous les donataires reconnus à qui des fonds ont été donnés au cours de l'année visée par la déclaration.
[39] Le ministre déclarait également que [TRADUCTION] « ces rapports devront être conservés avec les autres registres et livres comptables de l'organisme de bienfaisance à l'adresse qui a été enregistrée auprès du Ministère » . Manifestement, le Comité avait été suffisamment avisé de la nécessité de tenir des livres au sujet des activités exécutées pour son compte par son mandataire. Le Comité aurait dû être en mesure de produire les documents en question lors de la vérification de 1997. Il ne suffisait pas de produire le rapport écrit après la vérification de 1997. Du point de vue du ministre, c'est le défaut du Comité de produire le rapport au moment de la vérification qui importe, et non le contenu du rapport. En ne produisant pas le rapport, le Comité a, là encore, violé le mandat qu'il s'était engagé à respecter. Compte tenu de ces faits, le ministre n'a pas manqué à son devoir d'agir avec équité sur le plan procédural en refusant de tenir compte du rapport écrit soumis par le Comité avec sa lettre du 25 février 2000.
Question 5 : Le ministre a-t-il commis une erreur de droit en concluant que le Comité avait cessé de se conformer aux exigences de la Loi?
[40] Aux termes du paragraphe 149.1(1) de la Loi, un organisme de bienfaisance doit consacrer la totalité de ses ressources à des activités de bienfaisance qu'il mène lui-même. Bien qu'il puisse mener ses activités de bienfaisance par l'intermédiaire d'un mandataire, un organisme de bienfaisance doit être prêt à convaincre le ministre qu'il exerce en tout temps un contrôle sur son mandataire, et qu'il est en mesure de rendre des comptes au sujet des activités du mandataire. Dans le cas qui nous occupe, les principaux motifs invoqués par le ministre pour révoquer l'enregistrement du Comité sont que celui-ci n'a pas réussi à démontrer, par des éléments de preuve documentaires, qu'il exerçait un degré de contrôle suffisant sur l'utilisation que son mandataire avait faite de ses fonds à Tel Aviv et que le Comité ne tenait pas de livres et de registres acceptables au sujet des activités exercées par son mandataire. Bien que le ministre ait fait reposer ses motifs de révocation sur l'inobservation du mandat, les obligations prévues au mandat constituaient simplement à mon avis un moyen de s'assurer que le Comité se conformait effectivement à la Loi.
[41] De plus, le paragraphe 230(2) de la Loi oblige tout organisme de bienfaisance à tenir des registres et des livres de comptes contenant des renseignements permettant au ministre de déterminer s'il existe des motifs d'annulation de l'enregistrement en vertu de la Loi, un double de chaque reçu, renfermant les renseignements prescrits, visant les dons reçus par l'organisme ou l'association, ainsi que d'autres renseignements sous une forme qui permet au ministre de vérifier les dons faits à l'organisme ou à l'association et qui donnent droit à une déduction ou à un crédit d'impôt aux termes de la Loi. Le paragraphe 230(3) prévoit également que « le ministre peut enjoindre à une personne qui n'a pas tenu les registres et livres de comptes voulus pour l'application de la Loi de tenir ceux qu'il spécifie et cette personne doit, dès lors, tenir les registres et livres de comptes qui sont ainsi exigés d'elle » .
[42] Il ressort à l'évidence des observations du vérificateur entourant à la vérification de 1997 que le Comité n'a pas tenu les registres voulus au sujet des activités du mandataire. Il est également évident qu'il n'y a pas de livres et registres du mandataire pour l'exercice 1997 jusqu'à ce que Comité joigne à sa lettre du 25 février 2000 un rapport écrit portant la date du 6 janvier 2000. Le Comité affirme que l'absence de livres et de registres suffisants s'explique par les changements fréquents qu'a connus l'administration de l'organisme dont relevait le mandataire. C'est la même raison que celle que le Comité a invoquée au cours de la vérification de 1993, de laquelle l'engagement de 1996 a été pris. Il ressort du dossier que le Comité n'a pas tenu les registres voulus, comme l'exigent les paragraphes 230(2) et 230(3) de la Loi. En conséquence, le ministre n'a pas commis d'erreur en concluant que le Comité avait cessé de se conformer aux exigences de la Loi, en supposant qu'il s'y soit jamais conformé.
Question 6 : Le ministre a-t-il commis une erreur en considérant le défaut de produire un feuillet T4 ou T4A comme un motif justifiant la révocation de l'enregistrement, tenant ainsi compte de facteurs non pertinents?
[43] Dans sa lettre du 27 avril 2000, le ministre déclarait qu'il prenait acte de l'intention du Comité de respecter l'obligation de délivrer à l'avenir des feuillets T4 ou T4A, mais qu'une situation semblable s'était produite lors de la vérification de 1993. Le Comité soutient qu'il n'est pas tenu de produire un feuillet de renseignements T4A à un non-résident du Canada (Règlement de l'impôt sur le revenu, C.R.C. 945, art. 202). Le Comité affirme en outre que le défaut de produire un feuillet T4A ne constitue pas un motif de révocation, étant donné que les organismes de bienfaisance ne sont pas assujettis à la disposition de pénalité prévue au paragraphe 162(7) de la Loi.
[44] Le ministre ne prétend pas qu'en soi, le défaut de produire un feuillet T4A conduirait à la révocation de l'enregistrement, mais il affirme plutôt qu'il s'agit d'un exemple parmi d'autres des nombreux manquements à ses engagements dont le Comité s'est rendu coupable. Compte tenu de cette thèse, et à la lumière des éléments de preuve qui justifient amplement les principaux motifs invoqués par le ministre pour justifier la révocation de l'enregistrement, cette question me semble de peu d'importance.
DISPOSITIF
[45] Je suis d'avis de rejeter l'appel avec dépens.
« Brian Malone »
Juge
« Je souscris aux présents motifs
Marshall Rothstein, juge »
« Je souscris aux présents motifs
K. Sharlow, juge »
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad. a., LL.L.
COUR D'APPEL FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
No DU GREFFE : A-357-00
INTITULÉ The Canadian Committee for the Tel Aviv Foundation
c. Sa Majesté la Reine
LIEU DE L'AUDIENCE : Ottawa (Ontario)
DATE DE L'AUDIENCE : 19 février 2002
MOTIFS DU JUGEMENT DE LA COUR : juges Malone, Rothstein & Sharlow)
DATE DES MOTIFS : 1er mars 2002
COMPARUTIONS :
Mes Arthur Drache et POUR L'APPELANT
Paul Lepsoe
Mes Roger Leclaire et POUR L'INTIMÉE
Nwachukwu
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Drache, Burke-Robertson et Buchmayer POUR L'APPELANT
Ottawa (Ontario)
Morris Rosenberg POUR L'INTIMÉE
Sous-procureur général du Canada
Ottawa (Ontario)