Date : 20010321
Dossier : A-233-99
OTTAWA (Ontario), le mercredi 21 mars 2001
CORAM : LE JUGE DÉCARY
LE JUGE ROTHSTEIN
LE JUGE MALONE
ENTRE :
SYNDICAT INTERNATIONAL DES DÉBARDEURS ET MAGASINIERS - CANADA
et GRAIN WORKERS' UNION, SECTION LOCALE No 333, CTC
appelants
ET
BRITISH COLUMBIA TERMINAL ELEVATOR OPERATORS'
ASSOCIATION; SASKATCHEWAN WHEAT POOL; JAMES
RICHARDSON INTERNATIONAL LIMITED; UNITED GRAIN
GROWERS LIMITED; PACIFIC ELEVATORS LIMITED;
CASCADIA TERMINAL; PRINCE RUPERT GRAIN LTD. et
ALLIANCE DE LA FONCTION PUBLIQUE DU CANADA
intimés
ET
CONGRÈS DU TRAVAIL DU CANADA
intervenant
JUGEMENT
La demande de contrôle judiciaire est accueillie, les intimés et l'intervenant étant condamnés aux dépens.
Robert Décary
J.C.A.
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, LL.L., Trad. a.
Date : 20010321
Dossier : A-233-99
Référence neutre : 2001 CAF 78
CORAM : LE JUGE DÉCARY
LE JUGE ROTHSTEIN
LE JUGE MALONE
ENTRE :
SYNDICAT INTERNATIONAL DES DÉBARDEURS ET MAGASINIERS - CANADA
et GRAIN WORKERS' UNION, SECTION LOCALE No 333, CTC
appelants
ET
BRITISH COLUMBIA TERMINAL ELEVATOR OPERATORS'
ASSOCIATION; SASKATCHEWAN WHEAT POOL; JAMES
RICHARDSON INTERNATIONAL LIMITED; UNITED GRAIN
GROWERS LIMITED; PACIFIC ELEVATORS LIMITED;
CASCADIA TERMINAL; PRINCE RUPERT GRAIN LTD. et
ALLIANCE DE LA FONCTION PUBLIQUE DU CANADA
intimés
ET
CONGRÈS DU TRAVAIL DU CANADA
intervenant
Audience tenue à Vancouver (Colombie-Britannique), le jeudi 1er mars 2001
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le mercredi 21 mars 2001
MOTIFS DU JUGEMENT PAR : LE JUGE DÉCARY
Y ONT SOUSCRIT : LE JUGE ROTHSTEIN
LE JUGE MALONE
Date : 20010321
Dossier : A-233-99
Référence neutre : 2001 CAF 78
CORAM : LE JUGE DÉCARY
LE JUGE ROTHSTEIN
LE JUGE MALONE
ENTRE :
SYNDICAT INTERNATIONAL DES DÉBARDEURS ET MAGASINIERS - CANADA
et GRAIN WORKERS' UNION, SECTION LOCALE No 333, CTC
appelants
ET
BRITISH COLUMBIA TERMINAL ELEVATOR OPERATORS'
ASSOCIATION; SASKATCHEWAN WHEAT POOL; JAMES
RICHARDSON INTERNATIONAL LIMITED; UNITED GRAIN
GROWERS LIMITED; PACIFIC ELEVATORS LIMITED;
CASCADIA TERMINAL; PRINCE RUPERT GRAIN LTD. et
ALLIANCE DE LA FONCTION PUBLIQUE DU CANADA
intimés
ET
CONGRÈS DU TRAVAIL DU CANADA
intervenant
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE DÉCARY
[1] La présente demande de contrôle judiciaire porte sur une décision du Conseil canadien des relations industrielles, la décision no 6 du 19 mars 1999, dossier du Conseil 20044-C (la décision). Cette décision a été rendue par le président du Conseil, Me J. Paul Lordon, c.r.
[2] Le litige présenté à la Cour peut être formulé comme suit : Le Conseil a-t-il agi de façon manifestement déraisonnable en concluant que les membres du syndicat appelant avaient tenu une grève illégale, contrairement aux dispositions de l'article 89 du Code canadien du travail, en refusant de franchir les lignes de piquetage d'un autre syndicat dans le cadre de son conflit avec un employeur distinct?
[3] Les faits ne sont pas contestés.
[4] Le 25 janvier 1999, des membres de l'Alliance de la fonction publique du Canada (AFPC) étaient sur une ligne de piquetage érigée suite à une grève légale dans le cadre d'un conflit entre des membres de l'AFPC et leur employeur, la Commission canadienne des grains. Les grévistes ont convaincu des membres du Grain Workers' Union, section locale no 333 (GWU) et du Syndicat international des débardeurs et magasiniers - Canada (SIDM), qui étaient à l'emploi des divers intimés (l'employeur), qu'ils devaient refuser de traverser la ligne de piquetage. En conséquence, le chargement des grains sur les navires dans les installations terminales en Colombie-Britannique a été interrompu.
[5] L'employeur a présenté une demande au Conseil, alléguant que les membres du GWU et du SIDM avaient enfreint le paragraphe 87.7(1) du Code, qui traite précisément des activités liées au chargement des navires céréaliers pendant une grève ou un lock-out. Subsidiairement, l'employeur demandait une déclaration portant que le GWU s'était livré à des activités de grève, en violation de l'article 89 du Code, du fait que ses membres avaient refusé de traverser la ligne de piquetage de l'AFPC.
[6] Les dispositions pertinentes de la convention collective entre l'employeur et le GWU et le SIDM sont rédigées comme suit :
Le GWU :
[traduction]
ARTICLE 19. INTERDICTION DE GRÈVE ET DE LOCK-OUT
19.01 Le syndicat convient que, pendant la durée de la convention collective, il n'y aura pas de ralentissement du travail ou de grève, d'arrêt de travail ou de refus de travailler ou de continuer de travailler. Les sociétés conviennent que, pendant la durée de la convention collective, il n'y aura pas de lock-out.
19.02 Le syndicat convient que, en cas de grève ou de débrayage, il ne prendra pas de mesure semblable par sympathie et qu'il continuera de travailler. Les sociétés ne s'attendent pas à ce que les membres du syndicat franchissent une ligne de piquetage.
Le SIDM :
[traduction]
ARTICLE 7. GRÈVES, LOCK-OUT, SANTÉ ET SÉCURITÉ, LIGNES DE PIQUETAGE
7.01 Le syndicat convient que, pendant la durée de la convention collective, il n'y aura pas de ralentissement du travail ou de grève, d'arrêt ou d'interruption de travail ou de refus de travailler ou de continuer de travailler.
7.02 L'Association convient que, pendant la durée de la convention collective, il n'y aura pas de lock-out.
...
7.04 Le syndicat convient que, en cas de grève ou de débrayage, le syndicat ne prendra pas de mesure semblable par sympathie et qu'il continuera de travailler. L'Association ne s'attend pas à ce que les membres du syndicat franchissent une ligne de piquetage.
[7] Le Conseil a conclu qu'il n'avait pas compétence pour délivrer l'ordonnance sollicitée par l'employeur en vertu du paragraphe 87.7(3) du Code, étant donné que l'article 87.7 ne s'appliquait pas aux grèves des employés de la Commission canadienne des grains, dont les relations de travail sont régies par la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique. Cette partie de la décision du Conseil n'est pas contestée.
[8] Toutefois, le Conseil a décidé d'accorder la réparation subsidiaire sollicitée par l'employeur. Il s'est exprimé comme suit à ce sujet :
Par conséquent, bien que le Conseil n'ait pas compétence aux termes de l'article 87.7 pour rendre les ordonnances demandées, il déclare que le refus de travailler des employés de la requérante qui sont membres de la section locale no 333 du GWU, à cause du piquetage de l'AFPC, constitue ou constituerait une grève en contravention des dispositions de l'article 88.1 et des paragraphes 89(1) et (2) du Code canadien du travail, comme il le déclare dans l'ordonnance. De même, le Conseil ordonne à tout employé participant à de telles activités de cesser d'y participer.
En ce qui concerne les membres du SIDM - Canada, le Conseil n'a pas reçu de demande pour que soit rendue une telle ordonnance en l'espèce. Il fait remarquer, toutefois, que leur situation n'est pas différente en principe de celle des membres de la section locale no 333 du GWU.
[9] Il y a lieu de mentionner ici que l'employeur n'a pas soutenu qu'on avait enfreint l'article 88.1 et que l'ordonnance délivrée par le Conseil le 19 mars 1999 ne fait état que d'une contravention à l'article 89 du Code.
[10] Il est admis qu'une décision du Conseil doit être confirmée, sauf si elle est manifestement déraisonnable ou, pour utiliser les mots du juge Gonthier dans l'arrêt National Corn Growers' Assn. c. Canada (Tribunal des importations), [1990] 2 R.C.S. 1324, à la p. 1369, sauf s'il est jugé que la décision « ne serait être maintenue selon une interprétation raisonnable des faits et du droit » .
[11] Il y a lieu de reproduire ici la déclaration générale du juge Iacobucci, dans l'arrêt Société Radio-Canada c. Canada (Conseil des relations du travail), [1995] 1 R.C.S. 157, aux p. 179 et 180 :
Le tribunal des relations du travail, qu'on trouve aux niveaux fédéral et provincial, est un exemple classique d'organisme administratif qui est à la fois hautement spécialisé et, dans une très grande mesure, à l'abri de tout contrôle. Les décisions de l'organisme fédéral jouissent de la protection de la clause privative générale que renferme l'art. 22 du Code. Le Conseil canadien des relations du travail doit concevoir un régime cohérent et pratique pour l'application des nombreuses dispositions législatives qui régissent les relations du travail des employeurs et employés dont les activités sont du ressort fédéral. Pour que les différends entre ces travailleurs et leurs employeurs puissent se régler rapidement et d'une manière conciliable avec leurs autres droits et obligations aux termes du Code canadien du travail, les décisions du Conseil ne doivent pas pouvoir être systématiquement annulées par les cours de justice chaque fois que ces dernières désapprouvent la façon dont le Conseil a tranché une question donnée.
[12] En l'instance, la moitié des motifs de décision du Conseil traitent de l'allégation que le GWU et le SIDM ont contrevenu au paragraphe 87.7(1) du Code. Ce paragraphe, qui est rédigé comme suit,
| 87.7 (1) Pendant une grève ou un lock-out non interdits par la présente partie, l'employeur du secteur du débardage ou d'un autre secteur d'activités visé à l'alinéa a) de la définition de « entreprise fédérale » à l'article 2, ses employés et leur agent négociateur sont tenus de maintenir leurs activités liées à l'amarrage et à l'appareillage des navires céréaliers aux installations terminales ou de transbordement agréées, ainsi qu'à leur chargement, et à leur entrée dans un port et leur sortie d'un port. |
87.7 (1) During a strike or lockout not prohibited by this Part, an employer in the long-shoring industry, or other industry included in paragraph (a) of the definition "federal work, undertaking or business" in section 2, its employees and their bargaining agent shall continue to provide the services they normally provide to ensure the tie-up, let-go and loading of grain vessels at licensed terminal and transfer elevators, and the movement of the grain vessels in and out of port. |
a été ajouté au Code par la Loi modifiant le Code canadien du travail (partie I), L.C. 1998, ch. 26. L'article 87.7 a été ajouté dans le cadre d'une refonte du Code, qui a notamment modifié la structure et l'appellation du Conseil, le Conseil canadien des relations du travail, qui est devenu le Conseil canadien des relations industrielles.
[13] À ce sujet, qui ne fait pas partie du litige dans cette demande de contrôle judiciaire, le Conseil a conclu que l'article 87.7 ne s'appliquait pas à la Commission canadienne des grains ni à ses employés, qui ne sont habituellement pas visés par les dispositions du Code, mais bien par celles de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, L.R.C. (1985), ch. P-35.
[14] Le Conseil a déclaré qu'il était « malheureux » qu'on ne puisse appliquer l'article 87.7 en l'instance, étant donné que cet article semblait « être la mesure que le Parlement a adoptée en bout de ligne pour régler le double problème mentionné dans le Rapport Sims, soit la nécessité de réduire, dans le secteur de la manutention des grains, les perturbations causées par des arrêts de travail dans d'autres activités portuaires pour protéger la réputation du Canada en tant qu'exportateur fiable, et le désir d'éliminer le recours continuel à des lois de retour au travail comme ceci s'est fait par le passé en raison des conséquences des grèves et des lock-out pour les producteurs de grain » . (Motifs du Conseil, p. 10 et 11)
[15] L'avocat des appelants soutient que le commentaire du Conseil portant que l'article 87.7 ne pouvait « malheureusement » s'appliquer, vient vicier toute la décision en ce que par la suite le Conseil s'est orienté vers un résultat donné et a inévitablement recherché une interprétation qui lui permettait d'obtenir indirectement ce qu'il ne pouvait obtenir directement.
[16] Je partage l'avis de l'avocat que le commentaire du Conseil n'était pas approprié, mais je ne suis pas d'accord avec la signification qu'il lui donne. Le Conseil aurait certainement préféré, comme la plupart des tribunaux et des cours, pouvoir disposer de la demande qui lui était présentée sans avoir à examiner un argument subsidiaire. Mais, après avoir énoncé ce commentaire, le Conseil, à la page 14 de ses motifs, s'attaque résolument à l'argument subsidiaire fondé sur l'article 89 du Code. Ce faisant, il a traité la question tout à fait différemment qu'il l'avait fait en rejetant l'argument fondé sur l'article 87.7. On ne peut donc dire que la décision qu'il a prise était « orientée vers un résultat » .
[17] Dans la partie de ses motifs qui traitent de la question liée à l'article 89, le Conseil examine la rédaction des articles 18 (GWU) et 7 (SIDM) des contrats en cause. Il examine la définition de « grève » dans le Code, telle qu'elle a été interprétée et appliquée par les tribunaux, et qui semble indiquer que le refus concerté de franchir la ligne de piquetage d'une autre unité de négociation peut effectivement être assimilé à une grève. Le Conseil cite ensuite plusieurs extraits du Rapport de la Commission d'enquête sur les relations de travail dans les ports de la côte Ouest (30 novembre 1995), préparé par MM. Hugh R. Jamieson et Bruce M. Greyell. Ce rapport met en cause la compétence du Conseil canadien des relations du travail d'autoriser les parties à prendre des dispositions qui échappent au champ d'application de la loi, en donnant de la crédibilité aux dispositions des conventions collectives autorisant le refus de franchir les lignes de piquetage légales.
[18] L'approche adoptée par le Conseil en l'instance est sensée et rationnelle. Il a tiré la conclusion de fait que le refus de travailler était un refus concerté, conclusion raisonnable au vu de la preuve. Les appelants ont raison de souligner que le Parlement n'a pas entériné la recommandation de la Commission d'enquête industrielle de modifier la définition de « grève » pour régler le problème posé par les clauses liées aux lignes de piquetage. Les intimés ont toutefois fait remarquer que dans son Rapport, la Commission a exprimé l'avis qu'un refus concerté de traverser une ligne de piquetage était couvert par la définition de « grève » que l'on trouve au Code en vigueur en 1995 et que les clauses des conventions collectives dont l'objet est de soustraire les parties à l'interdiction de telles grèves pendant qu'une convention collective est en vigueur sont nulles et de nul effet. Le passage du Rapport qui contient cet avis a été cité par le Conseil dans sa décision, et il s'est rangé au raisonnement qu'on y trouve. Le fait qu'on n'ait pas modifié la définition de « grève » comme le suggérait le Rapport ne fait pas qu'il soit déraisonnable pour le Conseil d'adopter l'analyse que l'on trouve dans le Rapport, d'examiner la question des clauses portant sur les lignes de piquetage au cas par cas, et de décider dans un cas donné que le refus concerté de franchir une ligne de piquetage équivaut à une grève.
[19] La conclusion du Conseil correspond aussi à la politique suivie dans d'autres ressorts au sujet des clauses portant sur les lignes de piquetage (voir SCC Construction Ltd. v. U.A., [1987] N.J. no 224 (QL) (C.A. T.-N.); McGavin Foods Ltd. v. RWDSU, Local 980 (1988), 1 C.L.R.B.R. (2d) 264 (Alta. L.R.B.); General Teamsters, Local Union no 362 et Oil Sands Transportation Ltd., [1995] Alta. L.R.B.R. 257 (QL) (Alta L.R.B.); Hickeson-Langs Supply Company, [1991] O.L.R.B. Rep. May 625 (QL) (C.R.T. Ont.). Je veux faire remarquer aussi que dans l'ouvrage Contract Clauses: Collective Agreement Language in Canada, 3rd ed., Lancaster House, 1996 (July 2000, Update no 6), à la p. 12-6, Jeffrey Sack et Ethan Poskanzer concluent comme suit sur cette question :
[traduction]
Sauf en C.-B., un refus concerté de traverser une ligne de piquetage équivaut à une grève. La Cour d'appel fédérale a décidé que des employés peuvent refuser de traverser une ligne de piquetage s'ils sont inquiets pour leur sécurité : Société canadienne des postes c. Union des facteurs du Canada (1990), 111 N.R. 345, HSLR novembre 1990 (C.A.F.). La situation est-elle différente lorsqu'une clause autorise les employés à refuser de traverser une ligne de piquetage? Les réponses varient. La plupart des commissions de relations de travail, mais non toutes, ont décidé qu'une telle clause ne les empêchait pas de déclarer qu'il existait une situation de grève illégale; toutefois, une telle clause peut constituer une défense en arbitrage, lorsqu'on recherche à imposer des mesures disciplinaires à des employés ou à obtenir des dommages-intérêts du syndicat : Canex Placer Ltd., [1976] 2 C.L.R.B.R. 280 (B.C.L.R.B.).
[20] À l'audience, l'avocat des appelants a soutenu avec vigueur que le Conseil avait commis une erreur en se fondant sur l'insertion de l'article 88.1 au Code en 1998 pour étayer sa conclusion qu'on « cherchait vraisemblablement à traiter les grèves avec plus de sérieux » (p. 21 des motifs du Conseil). Selon l'avocat, une telle conclusion était manifestement déraisonnable.
[21] Comme l'avocat, je ne vois pas que le nouvel article 88.1 ait un effet aussi prononcé que celui que veut lui donner le Conseil. Toutefois, le Rapport, ainsi que la jurisprudence sur laquelle le Conseil s'appuie dans ses motifs, sont antérieurs à la modification de 1998. Un vice dans les motifs d'un tribunal ne vient pas nécessairement justifier une conclusion que sa décision était manifestement déraisonnable et je suis convaincu qu'en l'instance ce vice n'a pas affecté le raisonnement du Conseil. De plus, comme je l'ai mentionné plus tôt, l'employeur ne s'est pas appuyé sur l'article 88.1 et l'ordonnance formelle du Conseil ne le mentionne pas.
[22] Le Congrès du travail du Canada, intervenant, a procédé d'une façon inhabituelle dans son mémoire des faits et du droit en soulevant un argument fondé sur la Charte qui n'avait pas été soulevé devant le Conseil et qu'aucune des deux parties n'avait mentionné dans son mémoire des faits et du droit. L'intervenant a même essayé à la toute dernière minute de présenter à la Cour un avis de question constitutionnelle, ce que nous avons rejeté de façon péremptoire.
[23] La Cour a accepté d'entendre l'avocate de l'intervenant au sujet de l'argument fondé sur la Charte, mais uniquement au vu du droit bien établi qui veut que les lois doivent être interprétées conformément aux valeurs de la Charte et que l'on peut soutenir qu'une interprétation particulière d'une disposition contrevient à ces valeurs. Les valeurs en cause doivent toutefois être solidement fondées dans la jurisprudence, ou généralement acceptées par ailleurs. La valeur de la Charte qu'avançait l'intervenant porterait que, même si le droit de grève n'est pas protégé par la Constitution, il ne s'ensuit pas qu'il n'y a pas de protection constitutionnelle de la liberté de chaque travailleur d'exprimer son avis ou son engagement par rapport aux principes de la solidarité syndicale en respectant les lignes de piquetage légales d'autres employés.
[24] Nous n'avons pas à décider si une telle protection constitutionnelle existe. Il suffit de dire que ce n'est pas présentement une valeur de la Charte qui est reconnue. L'intervenant ne cherche pas à faire interpréter une loi au vu d'une valeur de la Charte, mais bien plutôt d'introduire une nouvelle valeur. En toute déférence, cet argument constitue un essai déguisé de soulever une question constitutionnelle qui n'avait pas été soulevée jusque là dans les procédures.
[25] En définitive, les appelants n'ont pas démontré que la décision contestée était manifestement déraisonnable. Leur demande de contrôle judiciaire doit donc être rejetée, les intimés et l'intervenant étant condamnés aux dépens.
Robert Décary
J.C.A.
« Je souscris aux présents motifs
Marshall Rothstein, J.C.A. »
« Je souscris aux présents motifs
Brian Malone, J.C.A. »
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, LL.L., Trad. a.
COUR D'APPEL FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
No DU GREFFE : A-233-99
INTITULÉ DE LA CAUSE : Syndicat international des débardeurs et magasiniers et autres c. British Columbia Terminal Elevator Operators Association et autres
LIEU DE L'AUDIENCE : Vancouver (Colombie-Britannique)
DATE DE L'AUDIENCE : le 1er mars 2001
MOTIFS DU JUGEMENT PAR : le juge Décary
Y ONT SOUSCRIT : le juge Rothstein
le juge Malone
DATE DES MOTIFS : le 21 mars 2001
ONT COMPARU
Bruce Laughton POUR LES APPELANTS
R. Allan Francis/Jennifer Lamont POUR LES INTIMÉS
B.C. Terminal Elevator
Operators Association et autres
Shona A. Moore POUR L'AFPC ET
L'INTERVENANT, le Congrès du travail canadien
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
Laughton & Company POUR LES APPELANTS
Vancouver (C.-B.)
Harris & Company POUR LES INTIMÉS
Vancouver (C.-B.)
Short, Moore & Arsenault POUR L'AFPC ET
Vancouver (C.-B.) L'INTERVENANT