Date : 20000404
Dossier : A-55-99
CORAM : LE JUGE DÉCARY
LE JUGE SHARLOW
LE JUGE MALONE
ENTRE :
HARPAL BUTTAR
Appelant
- et -
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
(Santé Canada) et LARRY WHITEHOUSE
Intimés
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE SHARLOW
[1] Le présent appel soulève une question nouvelle quant à la compétence des comités d"appel mis sur pied aux termes de la Loi sur l"emploi dans la fonction publique, L.R.C. (1985), ch. P-33, sous sa forme modifiée. Le comité d"appel entend les litiges relatifs aux nominations à la fonction publique effectuées soit par concours en application du paragraphe 10(1), soit en l"absence de concours en application du paragraphe 10(2). Ces dispositions prévoient :
| Appointments |
Nominations |
| 10. (1) Appointments to or from within the Public Service shall be based on selection according to merit, as determined by the Commission, and shall be made by the Commission, at the request of the deputy head concerned, by competition or by such other process of personnel selection designed to establish the merit of candidates as the Commission considers is in the best interests of the Public Service. |
10. (1) Les nominations internes ou externes à des postes de la fonction publique se font sur la base d"une sélection fondée sur le mérite, selon ce que détermine la Commission, et à la demande de l"administrateur général intéressé, soit par concours, soit par tout autre mode de sélection du personnel fondé sur le mérite des candidats que la Commission estime le mieux adapté aux intérêts de la fonction publique. |
(2) For the purposes of subsection (1), selection according to merit may, in the circumstances prescribed by the regulations of the Commission, be based on the competence of a person being considered for appointment as measured by such standard of competence as the Commission may establish, rather than as measured against the competence of other persons.
(2) Pour l"application du paragraphe (1), la sélection au mérite peut, dans les circonstances déterminées par règlement de la Commission, être fondée sur des normes de compétence fixées par celle-ci plutôt que sur un examen comparatif des candidats.
[2] La question qui se pose en l"espèce consiste à savoir si, dans le cadre d"un appel interjeté d"une nomination effectuée sans concours aux termes du paragraphe 10(2), le comité d"appel a compétence pour déterminer si les normes de compétence pertinentes ont été appliquées de manière uniforme. Le comité d"appel a conclu en l"espèce qu"il n"était pas investi d"une telle compétence. La demande de contrôle judiciaire de cette décision a été rejetée (1998), 161 F.T.R. 177 (C.F. 1re inst.).
[3] Il a longtemps été établi que "[l]a sélection selon le principe du mérite constitue l"objectif principal de la Loi sur l"emploi dans la Fonction publique et le critère essentiel d"appréciation de l"exercice des pouvoirs conférés par la Loi" (le juge Le Dain, dans l"arrêt Bambrough c. Commission de la fonction publique , [1976] 2 C.F. 109 (C.A.F.), à la page 115). Il s"agit de l"extrait le plus cité de ce qu"on connaît aujourd"hui comme étant le "principe du mérite".
[4] Le paragraphe 10(2) a été adopté en 1993 (L.C. 1999, ch. 54, art. 9), en même temps qu"un certain nombre de modifications apportées à la Loi sur l"emploi dans la fonction publique. La jurisprudence relative aux nominations antérieures à 1993 énonce surtout des principes généraux relatifs aux nominations effectuées à la suite d"un concours. Vu le changement de contexte, la prudence est de mise à l"égard de l"application de ces décisions aux nominations effectuées en vertu du paragraphe 10(2). Cela étant, notre Cour a déclaré que les modifications apportées en 1993 à la Loi sur l"emploi dans la fonction publique n"affectaient nullement le principe du mérite. La nomination effectuée en vertu du paragraphe 10(2) constitue l"application subsidiaire du principe du mérite, non pas l"exception à celui-ci. Dans l"arrêt Canada (Procureur général) c. Laidlaw (1998), 237 N.R. 1 (C.A.F.), le principe du mérite qui sous-tend le processus de sélection prévu au paragraphe 10(2) a été décrit comme étant le "principe du mérite individuel", par opposition au "principe du mérite relatif", qui régit les nominations effectuées à la suite de concours aux termes du paragraphe 10(1).
[5] L"article 21 de la Loi sur l"emploi dans la fonction publique prévoit qu"il peut être interjeté appel des nominations. L"article 21 vise le respect du principe de la sélection fondée sur le mérite : Charest c. Canada (Procureur général) , [1973] C.F. 1217 (C.A.F.). Même si ce principe a été énoncé initialement dans le cadre d"un appel interjeté d"une nomination effectuée à la suite d"un concours, il est applicable aux appels prévus à l"article 21.
[6] Dans le cadre d"un appel fondé sur l"article 21, il est loisible au comité d"appel d"empêcher la nomination d"une autre personne ou, lorsque la nomination a déjà été effectuée, d"en ordonner la révocation. Le comité d"appel peut en outre ordonner qu"on recommence le processus de sélection. Cependant, un appel favorable ne donne pas ouverture à une nomination en ce qui concerne l"appelant. Cela découle de la nature de l"appel fondé sur l"article 21, qui vise la décision d"effectuer une nomination, plutôt que la décision de refuser une nomination. Un appelant ayant eu gain de cause "ne peut donc réclamer davantage que l"intégrité de l"application du principe du mérite" (le juge Desjardins, dans l"arrêt Lo c. Comité d"appel de la Commission de la fonction publique (1997), 222 N.R. 393 (C.A.F.), à la page 398).
[7] Comme je l"ai indiqué précédemment, la présente affaire concerne l"appel interjeté d"une nomination effectuée sans concours aux termes du paragraphe 10(2). Les circonstances prescrites pour les fins du paragraphe 10(2) se trouvent au paragraphe 4(2) du Règlement sur l"emploi dans la fonction publique. En l"espèce, l"alinéa 4(2)c ) du Règlement constitue la disposition pertinente :
| . . . where an employee is to be promoted within an occupational group in which positions are classified according to the qualifications of the incumbents. |
. . . la promotion d"un fonctionnaire à l"intérieur d"un groupe professionnel dans lequel les postes sont classifiés selon les qualités des titulaires. |
[8] En janvier 1997, Santé Canada a initié un processus pour sélectionner des chercheurs scientifiques admissibles à une promotion, et a sollicité des candidatures. C"est à un comité, le Comité d"examen ministériel, dont les membres sont des cadres supérieurs de Santé Canada, qu"il appartenait de décider quels chercheurs scientifiques obtiendraient un avancement. Son mandat consistait à évaluer les candidatures à la lumière de la norme de classification applicable à la recherche scientifique. Il n"y avait aucune limite quant au nombre de promotions que le Comité d"examen ministériel pouvait autoriser.
[9] L"appelant, le Dr Harpal Buttar, occupe un poste de chercheur scientifique de classification SE-RES-04 au Bureau de recherche, médicaments, à Santé Canada. Il a répondu à l"invitation concernant le dépôt de candidatures pour l"avancement. Il cherchait à passer à l"échelon SE-RES-05.
[10] Les candidatures devaient d"abord être évaluées par le Comité sectoriel, un comité composé de cinq cadres supérieurs du Bureau de recherche, médicaments, et présidé par le Dr Mattok. Les candidats à l"avancement devaient être recommandés par le Comité sectoriel avant que le Comité d"examen ministériel puisse examiner leur dossier. Le Comité d"examen ministériel n"était cependant pas lié par ces recommandations.
[11] Lors d"une réunion en décembre 1996, le Comité sectoriel a examiné trois candidatures à l"avancement à l"échelon SE-RES-05, notamment celle du Dr Buttar. Ses membres ont conclu que le Dr Buttar possédait les compétences requises pour obtenir cette promotion. En effet, ils ont déterminé qu"il était le seul candidat qu"ils recommanderaient pour un avancement à cet échelon.
[12] Vers la fin janvier ou le début du mois de février de l"année 1997, le Dr Mattok a informé deux autres membres du Comité sectoriel qu"il désirait ajouter d"autres candidatures à la liste. Les membres qui ont été consultés ont consenti à la proposition, à la condition que le Dr Buttar figure comme étant le candidat le plus apte du Bureau de recherche, médicaments. Le Dr Larry Whitehouse était l"un des candidats qu"avait proposés le Dr Mattock. À l"instar du Dr Buttar, le Dr Whitehouse cherchait à passer à l"échelon SE-RES-05.
[13] Les recommandations modifiées du Comité sectoriel ont été communiquées au Comité d"examen ministériel qui, lors d"une réunion tenue le 26 mars 1997, a examiné les candidatures séparément à la lumière de la norme de classification. Ses membres ont conclu que seul le Dr Whitehouse possédait les aptitudes requises pour passer à l"échelon SE-RES-05.
[14] Le Dr Buttar a subséquemment présenté des renseignements additionnels au Comité d"examen ministériel. Le 22 juillet 1997, le comité s"est réuni une fois de plus, pendant deux heures, pour réexaminer deux candidatures, dont l"une était celle du Dr Buttar. À la suite de cette réunion, le Comité d"examen ministériel a continué à affirmer que le Dr Buttar n"avait pas les compétences requises pour passer à l"échelon SE-RES-05.
[15] Le Dr Buttar a interjeté appel de cette décision aux termes du paragraphe 21(1.1) de la Loi sur l"emploi dans la fonction publique, dont les extraits pertinents disposent :
| 21(1.1) Where a person is appointed or about to be appointed under this Act and the selection of the person for appointment was made from within the Public Service by a process of personnel selection, other than a competition, any person who, at the time of the selection, meets the criteria established pursuant to subsection 13(1) for the process may, within the period provided for by the regulations of the Commission, appeal against the appointment to a board established by the Commission [. . .]. |
21(1.1) Dans le cas d"une nomination, effective ou imminente, consécutive à une sélection interne effectuée autrement que par concours, toute personne qui satisfait aux critères fixés en vertu du paragraphe 13(1) peut, dans le délai fixé par règlement de la Commission, en appeler de la nomination devant un comité chargé par elle de faire une enquête [. . .]. |
Il n"est pas contesté qu"il était loisible au Dr Buttar d"interjeter appel de la nomination du Dr Whitehouse en application de cette disposition.
[16] Le comité d"appel s"est appuyé sur la jurisprudence concernant la portée limitée et la fin précise d"un appel fondé sur l"article 21. Il a cité un extrait de l"arrêt Leckie c. Canada , [1993] 2 C.F. 473 (C.A.F.), dans lequel l"argument qu"un appel peut servir à établir ou à protéger les droits à l"avancement d"une personne a été rejeté. Le comité d"appel a par la suite énoncé la conclusion suivante :
| [TRADUCTION] Mon enquête doit par conséquent porter davantage sur la nomination de M. Whitehouse à l"échelon SE-RES-05 et sur la question de savoir s"il possède effectivement les qualités requises. Bien que la démarche de M. Mattok, président du Comité sectoriel, apparaisse parfaitement irrégulière, le Comité n"avait pas compétence pour lui-même décider de l"avancement. Sa mission consistait à recommander au Comité d"examen ministériel les chercheurs que l"on devrait, selon lui, envisager de promouvoir. Le Comité d"examen ministériel a conclu que M. Whitehouse avait les qualités requises pour passer à l"échelon SE-RES-05. Bien qu"aucune loi n"impose au Comité de produire des comptes rendus de ses délibérations, un comité de sélection agissant avec prudence le ferait néanmoins afin de pouvoir se rappeler de manière précise (parfois beaucoup plus tard) les fondements exacts des conclusions auxquelles il est parvenu. Cela dit, on ne m"a soumis aucune preuve convaincante que M. Whitehouse n"aurait pas les qualités requises pour être nommé à l"échelon SE-RES-05 et il y a donc lieu de rejeter l"appel interjeté de sa nomination. |
| Je comprends fort bien que l"appelant veille à une application uniforme du critère de compétence, mais ce n"est pas là une question sur laquelle je puisse me prononcer dans le contexte d"un appel interjeté en vertu de l"article 21 de la Loi. L"appelant devra par conséquent porter la question devant une autre instance. |
[17] Le Dr Buttar a cherché à obtenir le contrôle judiciaire de cette décision. Cela soulève une question de droit quant aux exigences relatives au principe du mérite et la norme de contrôle applicable est celle de la décision correcte : Boucher c. Procureur général du Canada, A-699-98, 20 janvier 2000; [2000] A.C.F. no 86.
[18] Dans une décision datée du 29 décembre 1998, le juge de première instance a rejeté la demande de contrôle judiciaire, déclarant au paragraphe 11 :
| [...] il n"appartenait nullement au Comité d"effectuer une comparaison des compétences respectives de M. Buttar et de M. Whitehouse, mais simplement de dire si M. Whitehouse possédait les qualités requises pour l"échelon auquel il a été nommé. |
[19] Le juge a statué que, vu que le Dr Buttar n"avait pas allégué que le Dr Whitehouse ne possédait pas les qualités requises, le comité d"appel était par conséquent incompétent pour connaître du litige.
[20] Je ne peux partager le point de vue du juge quant à la caractérisation de l"appel déposé par le Dr Buttar à l"encontre de la nomination du Dr Whitehouse. Je ne suis pas d"avis non plus que la compétence du comité d"appel soit aussi limitée que le prétend le juge.
[21] La plainte formée par le Dr Buttar se fonde sur le fait que le Comité sectoriel, qui ne constitue pas l"organe décisionnel mais qui fait partie intégrante du processus de sélection et qui connaît les normes pertinentes, a conclu que le Dr Buttar possédait les qualités requises pour l"avancement d"échelon qu"il postulait. Il convient de noter que l"ajout de la candidature du Dr Whitehouse parmi celles que devait examiner le Comité sectoriel s"est fait suivant une procédure que le comité d"appel a qualifié de [TRADUCTION] "parfaitement irrégulière". Il importe en outre de signaler que l"examen par le comité d"appel et la Cour des fondements des conclusions tirées par le Comité d"examen ministériel a été entravé en raison de l"absence de notes relatives aux délibérations.
[22] Dans ce contexte, le fait que le Dr Whitehouse ait été nommé et que le Dr Buttar ne l"ait pas été donne à penser qu"une erreur sur deux aurait pu avoir été commise. La première hypothèse est que le Dr Whitehouse n"avait pas les qualités requises et ne méritait pas l"avancement d"échelon. L"autre hypothèse est que les deux candidatures n"aient pas été examinées en fonction des mêmes normes. Il est bien sûr possible qu"aucune erreur n"ait été commise.
[23] Cependant, le problème vient du fait que le comité d"appel ait cru qu"il y avait une restriction à sa compétence l"empêchant même d"envisager la possibilité que les normes de sélection aient pu être appliquées de manière irrégulière. L"avocat du procureur général a convenu que, dans le cadre d"un processus de sélection de la nature de celle qui a été entreprise en l"espèce, le défaut d"appliquer les normes de manière uniforme contrevenait au principe du mérite. Le comité d"appel a par conséquent omis d"accomplir son mandat, qui consiste à protéger l"intégrité de l"application du principe du mérite. Bien qu"on ait affirmé qu"un appelant ne peut réclamer davantage que l"intégrité de l"application du principe du mérite, il est tout aussi vrai que celui-ci ne devrait pas avoir à se contenter de moins.
[24] Dans les circonstances de l"espèce, on ne pouvait équitablement déterminer la validité de la nomination du Dr Whitehouse sans vérifier si ses compétences avaient été évaluées en fonction des normes auxquelles ont été assujettis les autres candidats qui ont postulé, simultanément, l"avancement au même échelon. Le comité d"appel a commis une erreur en refusant de se pencher sur cette question.
[25] Le présent appel doit être accueilli et la décision du juge de première instance doit être annulée. La demande de contrôle judiciaire du Dr Buttar doit être accueillie et l"appel qu"il a déposé en vertu de l"article 21 de la Loi sur l"emploi dans la fonction publique doit être renvoyé devant un comité d"appel différemment constitué pour que celui-ci le réexamine en se fondant sur les présents motifs.
Karen R. Sharlow
J.C.A.
"Je souscris aux présents motifs.
Robert Décary, J.C.A."
"Je souscris aux présents motifs.
Brian Malone, J.C.A."
Traduction certifiée conforme
Thanh-Tram Dang, B.C.L., LL.B.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION D"APPEL
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
| NO DU GREFFE: A-55-99 |
APPEL D"UN JUGEMENT DE LA SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE DE LA COUR FÉDÉRALE DU CANADA RENDU LE 29 DÉCEMBRE 1998, NO DU GREFFE
T-932-98
| INTITULÉ DE LA CAUSE: HARPAL BUTTAR c. PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA (Santé Canada) et LARRY WHITEHOUSE |
| LIEU DE L"AUDIENCE: OTTAWA (ONTARIO) |
| DATE DE L"AUDIENCE: Le 23 mars 2000 |
MOTIFS DU JUGEMENT EXPOSÉS PAR: le juge Sharlow
| Y SOUSCRIVENT: le juge Décary et le juge Malone |
ONT COMPARU:
| M. Dougald E. Brown POUR L"APPELANT |
| M. J. Sanderson Graham POUR LES INTIMÉS |
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER:
| Nelligan Power POUR L"APPELANT |
Ottawa (Ontario)
| M. Morris Rosenberg POUR LES INTIMÉS |
Sous-procureur général du Canada
Ottawa (Ontario)
Date : 20000404
Dossier : A-55-99
OTTAWA (ONTARIO), LE 4 AVRIL 2000
CORAM : LE JUGE DÉCARY
LE JUGE SHARLOW
LE JUGE MALONE
ENTRE :
HARPAL BUTTAR
Appelant
- et -
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
(Santé Canada) et LARRY WHITEHOUSE
Intimés
JUGEMENT
Le présent appel est accueilli et la décision du juge de première instance est annulée. La demande de contrôle judiciaire est accueillie. La décision du comité d"appel est annulée et l"affaire est renvoyée devant un comité d"appel différemment constitué pour que celui-ci la réexamine en se fondant sur les présents motifs.
"Robert Décary"
J.C.A.
Traduction certifiée conforme
Thanh-Tram Dang, B.C.L., LL.B.
Date : 20000404
Dossier : A-55-99
CORAM : LE JUGE DÉCARY
LE JUGE SHARLOW
LE JUGE MALONE
ENTRE :
HARPAL BUTTAR
Appelant
- et -
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
(Santé Canada) et LARRY WHITEHOUSE
Intimés
Audience tenue à Ottawa (Ontario), le jeudi 23 mars 2000.
JUGEMENT rendu à Ottawa (Ontario), le mardi 4 avril 2000.
| MOTIFS DU JUGEMENT EXPOSÉS PAR: LE JUGE SHARLOW |
| Y SOUSCRIVENT: LE JUGE DÉCARY |
LE JUGE MALONE