Date : 20040623
Dossier : A-525-03
Référence : 2004 CAF 243
CORAM : LE JUGE LINDEN
LE JUGE ROTHSTEIN
LE JUGE SEXTON
ENTRE :
INSTITUT CANADIEN DES COMPAGNIES
IMMOBILIÈRES PUBLIQUES ET PRIVÉES et
BUILDING OWNERS AND MANAGERS ASSOCIATION - CANADA
appelants
et
BELL CANADA, ALIANT TELECOM INC., MTS COMMUNICATIONS INC., SASKATCHEWAN TELECOMMUNICATIONS (SASKTEL), TELUS COMMUNICATIONS INC., TELUS COMMUNICATIONS (QUÉBEC) INC.,
ALLSTREAM CORPORATION (anciennement AT & T CANADA TELECOM SERVICES COMPANY), CALL-NET ENTERPRISES INC., LONDONCONNECT INC. (anciennement GT GROUP TELECOM SERVICES CORP.), ACTION RÉSEAU CONSOMMATEUR, ASSOCIATION DES CONSOMMATEURS DU CANADA, FÉDÉRATION DES ASSOCIATIONS COOPÉRATIVES D'ÉCONOMIE FAMILIALE DU QUÉBEC, ORGANISATION NATIONALE ANTI-PAUVRETÉ, CENTRE POUR LA DÉFENSE DE L'INTÉRÊT PUBLIC et CONSEIL DE LA RADIODIFFUSION ET DES TÉLÉCOMMUNICATIONS CANADIENNES
intimés
VIDÉOTRON TÉLÉCOM LTÉE
intervenante
Audience tenue à Toronto (Ontario) le 21 juin 2004
Jugement prononcé à l'audience à Toronto (Ontario) le 21 juin 2004
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE SEXTON
Date : 20040623
Dossier : A-525-03
Référence : 2004 CAF 243
CORAM : LE JUGE LINDEN
LE JUGE ROTHSTEIN
LE JUGE SEXTON
ENTRE :
INSTITUT CANADIEN DES COMPAGNIES
IMMOBILIÈRES PUBLIQUES ET PRIVÉES et
BUILDING OWNERS AND MANAGERS ASSOCIATION - CANADA
appelants
et
BELL CANADA, ALIANT TELECOM INC., MTS COMMUNICATIONS INC., SASKATCHEWAN TELECOMMUNICATIONS (SASKTEL), TELUS COMMUNICATIONS INC., TELUS COMMUNICATIONS (QUÉBEC) INC.,
ALLSTREAM CORPORATION (anciennement AT & T CANADA TELECOM SERVICES COMPANY), CALL-NET ENTERPRISES INC., LONDONCONNECT INC. (anciennement GT GROUP TELECOM SERVICES CORP.), ACTION RÉSEAU CONSOMMATEUR, ASSOCIATION DES CONSOMMATEURS DU CANADA, FÉDÉRATION DES ASSOCIATIONS COOPÉRATIVES D'ÉCONOMIE FAMILIALE DU QUÉBEC, ORGANISATION NATIONALE ANTI-PAUVRETÉ, CENTRE POUR LA DÉFENSE DE L'INTÉRÊT PUBLIC et CONSEIL DE LA RADIODIFFUSION ET DES TÉLÉCOMMUNICATIONS CANADIENNES
intimés
VIDÉOTRON TÉLÉCOM LTÉE
intervenante
MOTIFS DU JUGEMENT
(prononcés à l'audience à Toronto (Ontario) le 21 juin 2004)
LE JUGE SEXTON
[1] Dans une décision intitulée décision de télécom CRTC 2003-45, le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (le CRTC) a imposé une condition à l'ensemble des entreprises de services locaux (ESL) qui fournissent des services téléphoniques locaux à des clients habitant des immeubles à logements multiples (ILM), y compris les immeubles résidentiels et les immeubles commerciaux. Essentiellement, cette condition prévoit que lorsqu'elle négocie des modalités d'accès avec le propriétaire privé d'un ILM, une ESL doit s'assurer que toutes les autres ESL qui souhaitent avoir accès à ce même ILM pour y fournir des services de télécommunications soient en mesure de le faire en temps utile, soit en utilisant les installations déjà en place, soit en aménageant leurs propres installations, à leur choix, le tout à des conditions raisonnables. Cette ordonnance reposerait sur un fondement factuel suffisant, ce qui n'est d'ailleurs pas contestée. Dans sa décision, le CRTC a expressément refusé d'imposer des ordonnances ou des conditions aux propriétaires privés d'ILM. Dans ses motifs, le CRTC a toutefois proposé des directives qui, à son avis, devaient faciliter la négociation de modalités d'accès par les ESL et les ILM. Le CRTC a expliqué que si les ESL et les propriétaires d'ILM n'arrivaient pas à négocier les modalités d'accès rapidement et à des conditions raisonnables, il demeurait compétent pour publier une ordonnance visant des ILM et que, si la situation le justifiait, il était disposé à exercer ces pouvoirs.
[2] Le CRTC a notamment dit ce qui suit :
143. Le Conseil s'attend à ce que les propriétaires d'immeubles collaborent avec les ESL pour leur permettre d'accéder aux utilisateurs finals dans leur ILM conformément à la condition d'accès aux ILM. À la section E ci-dessous, le Conseil établit les lignes directrices qui, à son avis, devraient aider les parties à négocier des arrangements d'accès dans des conditions justes et indiquées. Ces lignes directrices tiennent compte du fait que les propriétaires d'immeubles sont responsables de la sûreté, la sécurité, l'apparence et l'état de leurs propriétés ainsi que de la sécurité et de la commodité des locataires et d'autres personnes.
144. Lorsque des négociations sur l'accès ne peuvent être conclues rapidement et lorsque, selon le processus établi en vertu de la partie VII des Règles de procédure du CRTC en matière de télécommunications, le Conseil conclut que l'accès à un ILM n'a pas été ou ne sera probablement pas accordé dans des conditions raisonnables, le Conseil prendra les mesures appropriées, selon les circonstances propres à chaque situation, de manière à veiller à ce que toutes les ESL puissent fournir des services de télécommunication dans un ILM, conformément à la condition d'accès aux ILM. Le Conseil sera notamment disposé à publier une ordonnance en vertu de l'article 42 de la Loi, et d'assortir celle-ci de conditions, comme une indemnisation ou autre, que le Conseil estime justes et indiquées.
146. L'article 42 de la Loi habilite le Conseil à émettre une ordonnance prescrivant ou permettant un large éventail de mesures, selon des délais, des conditions et une surveillance qu'il estime justes et indiqués. Le Conseil estime que les pouvoirs que lui confère l'article 42 lui permettent de traiter des situations où une personne empêche une ESL de fournir des services de télécommunication dans un ILM, conformément à la condition d'accès aux ILM. Par exemple, selon les circonstances, le Conseil pourrait permettre à une ESL de construire, installer, exploiter ou utiliser des installations de télécommunication dans un ILM ou enjoindre à un propriétaire d'immeuble de fournir des installations de télécommunication à l'ESL.
[3] Les appelants contestent les propos du CRTC qui se réservait le droit, dans certains cas, d'intervenir plus tard en publiant des ordonnances enjoignant aux propriétaires d'immeubles à donner aux ESL accès aux ILM à certaines conditions pour qu'elles puissent y fournir des services de télécommunication. Suivant les appelants, le CRTC a outrepassé sa compétence en tenant de tels propos parce que la Loi sur les télécommunications, L.C. 1993, ch. 38 (la Loi) ne lui confère pas le pouvoir de réglementer la propriété privée ou d'élaborer des directives qui ont des incidences sur les ILM. Les intimés (exception faite de Vidéotron Télécom Ltée) soutiennent que l'appel devrait être rejeté pour deux motifs. Premièrement, la Cour ne peut connaître d'appels portant sur de simples observations formulées par le CRTC sur son éventuelle compétence, observations qui n'auraient aucun caractère obligatoire. En second lieu, même si la Cour a compétence pour instruire l'appel, elle devrait refuser d'exercer cette compétence parce que l'appel est prématuré.
[4] L'avocat du CRTC fait valoir que le tribunal n'a pas estimé qu'il avait rendu une décision portant sur les ILM. Il a tout simplement formulé des directives qui n'avaient aucun caractère obligatoire. L'avocat ajoute que, tant que le CRTC n'a pas rendu de décision sur une situation factuelle donnée, il n'y a pas de décision.
[5] Nous sommes d'accord avec les intimés sur ces deux moyens. Le paragraphe 64(1) de la Loi confère le droit d'interjeter appel, sur autorisation de notre Cour, des « décisions » du CRTC sur des questions de droit ou de compétence. L'ordonnance par laquelle notre Cour a accordé l'autorisation d'interjeter appel a été rendue sous réserve du droit des intimés de plaider que notre Cour ne peut connaître de l'appel et que l'appel est prématuré. À notre avis, notre Cour n'a pas compétence pour instruire le présent appel parce que les propos qu'a tenus le CRTC au sujet de sa compétence éventuelle ne constituent pas une « décision » au sens du paragraphe 64(1) de la Loi. Le CRTC n'a imposé aucune condition ou ordonnance obligatoire ayant une incidence sur les droits reconnus par la loi aux propriétaires privés d'ILM (voir le jugement Rothman's Benson & Hedges Inc. c. Ministre du Revenu, (1998), 148 F.T.R. 3, le juge Richard). Il a simplement dit que, selon les circonstances, il serait disposé à prendre éventuellement ce type de mesure. Il n'a pas précisé dans quelles circonstances il conviendrait qu'il publie une ordonnance ni de quelles modalités il pourrait assortir cette ordonnance.
[6] Il y a au moins deux autres réponses aux arguments des appelants. Tout d'abord, il pourrait être possible pour le CRTC de publier une ordonnance ayant une incidence sur les droits d'un ILM sans pour autant excéder sa compétence. En second lieu, il serait loisible à un ILM de contester une ordonnance la visant qui excéderait la compétence du CRTC.
[7] Les propos qu'a tenus le CRTC au sujet de sa compétence ne sont que des orientations générales. Dans l'arrêt Procureur général du Canada c. Cylien, (1973), 43 D.L.R. (3d) 590, à la page 599 (C.A.F.), le juge en chef Jackett a interprété le sens du mot « décision » à l'article 28 de la Loi sur la Cour fédérale, 1970-71-72 (Can.), ch. 1. Voici ce qu'il dit :
Il existe une différence manifeste entre une « décision » de la Commission dont l'objet relève de « sa compétence ou de ses pouvoirs » et une décision par laquelle elle détermine la nature des pouvoirs qu'elle va utiliser. Une fois que la Commission, dans une affaire donnée, a rendu une décision relevant de « sa compétence ou de ses pouvoirs » , cette décision a un effet juridique et la Commission a épuisé ses pouvoirs à l'égard de cette affaire. Cependant, lorsque la Commission prend position sur la nature des pouvoirs qu'elle a l'intention d'utiliser, cette « décision » n'a aucun effet juridique. Dans un tel cas, il n'y a pas eu de décision en droit. La Commission elle-même, quelle que soit sa composition, peut, au cours de l'affaire où elle a pris position, changer d'avis avant de traiter de cette affaire et même poursuivre en se fondant sur cette nouvelle opinion. [Non souligné dans l'original.]
Cet énoncé s'applique aussi au cas qui nous occupe. Certes, le CRTC a formulé des observations au sujet de sa compétence dans d'autres cas à venir, mais il n'a pas prétendu exercer une compétence quelconque relativement aux propriétaires privés. Ses propos n'ont donc aucun effet juridique et ne constituent pas une décision.
[8] La Loi opère une nette distinction entre les directives et les décisions et précise que seules les décisions peuvent faire l'objet d'un appel. L'article 58 de la Loi prévoit expressément que les directives n'ont aucun caractère obligatoire :
Le Conseil peut formuler des directives - sans pour autant être lié par celles-ci - sur toute question relevant de sa compétence aux termes de la présente loi ou d'une loi spéciale.
En revanche, le paragraphe 52(1) de la Loi prévoit expressément que certaines décisions sont obligatoires et définitives :
Le Conseil connaît, dans l'exercice des pouvoirs et fonctions qui lui sont conférés au titre de la présente loi ou d'une loi spéciale, aussi bien des questions de droit que des questions de fait; ses décisions sur ces dernières sont obligatoires et définitives.
En l'espèce, le CRTC n'a rendu aucune décision définitive sur les droits ou les obligations des propriétaires d'immeubles. Les propos suivants tenus par le juge Létourneau dans l'arrêt Fédération des municipalités canadiennes c. AT & T Canada Corp., [2003] 3 C.F. 379, au paragraphe 21, s'appliquent également à la présente espèce :
Il est vrai que pour régler le litige dont il était saisi, le CRTC a établi un certain nombre de principes en vue de faciliter de futures négociations entre entreprises et municipalités au sujet des conditions d'accès. Ces principes ne lient donc personne et le Conseil s'est précisément abstenu d'adopter « un accord modèle ou standard particulier comme point de départ des discussions entre les municipalités et les entreprises » : voir la fin du paragraphe 44 de la décision. Il est possible que ces principes, quoique bien intentionnés, se révèlent moins utiles et plus problématiques que prévu. Toutefois, il ne nous appartient pas en l'espèce, et il ne serait pas opportun, de réviser ou de sanctionner les principes énoncés par le Conseil. [Non souligné dans l'original.]
[9] Même si notre Cour était légalement liée par les observations et les directives du CRTC et que notre Cour avait effectivement compétence pour instruire le présent appel, nous sommes d'avis qu'il ne conviendrait pas qu'elle le fasse et ce, parce que l'appel est prématuré. Notre Cour ne devrait pas essayer d'interpréter et de définir dans l'abstrait l'étendue de la compétence que la Loi confère au CRTC surtout lorsqu'il n'existe aucun contexte factuel précis. L'extrait suivant de l'arrêt rendu par le Conseil privé dans l'affaire Ontario (A.G.) c. Hamilton Street Railway, [1903] A.C. 524, 7 C.C.C. 326, aux pages 331 et 332 (C.P.) illustre bien ce principe :
[TRADUCTION] En ce qui a trait aux autres questions, qui selon ce qu'on a laissé entendre, devraient être débattues plus tard, Leurs Seigneuries sont d'avis qu'il serait inconvenant et contraire à l'usage établi suivi par l'office en question qu'elles hasardent une opinion juridique sur ces questions. Ces questions ne doivent être abordées que dans des cas concrets. Et les opinions exprimées au sujet des articles cités et la mesure dans laquelle ils s'appliquent, seraient sans valeur pour de nombreuses raisons. Elles seraient sans valeur parce qu'elles constitueraient des opinions spéculatives sur des questions hypothétiques. Il serait contraire aux principes établis, de même qu'inconvenant et inopportun de donner quelque opinion que ce soit sur ces questions. Ces questions ne doivent être abordées que dans des cas concrets portant sur les droits des personnes physiques. Et il serait extrêmement malavisé de la part de tout tribunal judiciaire de tenter à l'avance d'écarter tous les cas et tous les faits possibles qui pourraient être admissibles, pour ensuite rétrécir et déformer le sens de certains mots alors que le tribunal n'est saisi d'aucun cas concret.
[10] Notre Cour a tenu des propos semblables dans l'arrêt Fédération canadienne des municipalités c. Allstream, [2004] A.C.F. no 42, où le juge Evans dit ce qui suit :
Au lieu de tenter de répondre à des questions abstraites portant sur l'existence et l'étendue des pouvoirs du CRTC sur des contrats valides, la Cour devrait attendre d'être saisie d'un cas concret et de disposer d'une décision motivée dans laquelle le CRTC explique le fondement juridique de sa décision ainsi que le contexte réglementaire applicable.
[11] L'avocat des appelants soutient que le CRTC a conclu qu'il avait le pouvoir de réglementer les propriétaires privés et d'autoriser les entreprises, sans le consentement du propriétaire et sans qu'il y ait eu expropriation, à utiliser et à occuper leur propriété pour une période indéfinie, aux conditions que le Conseil pouvait choisir d'imposer. Bien que nous doutions que l'on puisse interpréter ainsi les motifs du Conseil, nous tenons à préciser que la Cour ne doit pas être considérée comme ayant conclu que le Conseil a ce pouvoir.
[12] En conséquence, l'appel doit être rejeté avec dépens.
« J. E. Sexton »
Juge
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad. a., LL.L.
COUR D'APPEL FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : A-525-03
INTITULÉ DE LA CAUSE :
INSTITUT CANADIEN DES COMPAGNIES
IMMOBILIÈRES PUBLIQUES ET PRIVÉES et BUILDING OWNERS AND MANAGERS ASSOCIATION - CANADA
appelants
et
BELL CANADA, ALIANT TELECOM INC., MTS COMMUNICATIONS INC., SASKATCHEWAN TELECOMMUNICATIONS (SASKTEL), TELUS COMMUNICATIONS INC., TELUS COMMUNICATIONS (QUÉBEC) INC.,
ALLSTREAM CORPORATION (anciennement AT & T CANADA TELECOM SERVICES COMPANY), CALL-NET ENTERPRISES INC., LONDONCONNECT INC. (anciennement GT GROUP TELECOM SERVICES CORP.), ACTION RÉSEAU CONSOMMATEUR, ASSOCIATION DES CONSOMMATEURS DU CANADA, FÉDÉRATION DES ASSOCIATIONS COOPÉRATIVES D'ÉCONOMIE FAMILIALE DU QUÉBEC, ORGANISATION NATIONALE ANTI-PAUVRETÉ, CENTRE POUR LA DÉFENSE DE L'INTÉRÊT PUBLIC et CONSEIL DE LA RADIODIFFUSION ET DES TÉLÉCOMMUNICATIONS CANADIENNES
intimés
et
VIDÉOTRON TÉLÉCOM LTÉE
intervenante
LIEU DE L'AUDIENCE : TORONTO (ONTARIO)
DATE DE L'AUDIENCE : LE 21 JUIN 2004
MOTIFS DU JUGEMENT
DE LA COUR : LES JUGES LINDEN, ROTHSTEIN et SEXTON
PRONONCÉS À L'AUDIENCE PAR LE JUGE SEXTON
COMPARUTIONS :
Andrew J. Roman POUR LES APPELANTS
Erin Tully
James B. Laskin POUR L'INTIMÉ
James Wilson CONSEIL DE RADIODIFFUSION ET DES
TÉLÉCOMMUNICATIONS CANADIENNES
John E. Lowe POUR LES INTIMÉES
TELUS COMMUNICATIONS INC. ET TELUS COMMUNICATIONS (QUÉBEC) INC.
Brian A. Crane POUR LES INTIMÉES
Ronald D. Lunau BELL CANADA, ALIANT TELECOM INC. ET
MTS COMMUNICATIONS INC.
Alan Mark POUR L'INTERVENANTE
VIDÉOTRON TÉLÉCOM LTÉE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Miller Thomson srl POUR LES APPELANTS
Avocats
Toronto (Ontario)
Torys srl POUR L'INTIMÉ
Avocats CONSEIL DE RADIODIFFUSION ET DES
Toronto (Ontario) TÉLÉCOMMUNICATIONS CANADIENNES
Bennett Jones srl POUR LES INTIMÉES
Avocats TELUS COMMUNICATIONS INC. ET
Calgary (Alberta) TELUS (QUÉBEC) INC.
Gowling, Lafleur, Henderson srl POUR LES INTIMÉES
Avocats BELL CANADA, ALIANT TELECOM INC.
Ottawa (Ontario) MTS COMMUNICATIONS INC.
Ogilvy Renault POUR L'INTERVENANTE
Avocats VIDÉOTRON TÉLÉCOM LTÉE
Toronto (Ontario)