Date : 20050405
Dossier : A-437-03
Référence : 2005 CAF 111
CORAM : LE JUGE ROTHSTEIN
ENTRE :
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
appelant
et
ROBERT FETHERSTON
intimé
Audience tenue à Toronto (Ontario), le 3 mars 2005
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 5 avril 2005
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE ROTHSTEIN
Y ONT SOUSCRIT : LA JUGE SHARLOW
LE JUGE MALONE
Date : 20050405
Dossier : A-437-03
Référence : 2005 CAF 111
CORAM : LE JUGE ROTHSTEIN
ENTRE :
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
appelant
et
ROBERT FETHERSTON
intimé
MOTIFS DU JUGEMENT
INTRODUCTION
[1] Il s’agit d’un appel interjeté à l’encontre d’une décision de la Cour fédérale ((2004), 236 F.T.R. 303), ayant accueilli la demande de contrôle judiciaire d’une décision d’un arbitre qui a révoqué le pouvoir de l’intimé Robert Fetherston d’exercer ses fonctions à titre de vétérinaire accrédité en vertu de la Loi sur la santé des animaux, L.R. 1990, ch. 21.
LES FAITS
[2] En vertu d’une entente ayant pris effet le 29 mars 2001, le vétérinaire Robert Fetherston était autorisé, pendant une période de trois ans, à s’acquitter de certaines fonctions pour l’Agence canadienne d’inspection des aliments (l’Agence), y compris l’inspection des chevaux et la délivrance de certificats en vue de leur exportation aux États-Unis. Aux termes d’un certificat zoosanitaire pour l’exportation de chevaux aux États-Unis d’Amérique fait en date du 4 juillet 2001, le Dr Fetherston a attesté du fait qu’il avait examiné le cheval « Yankee Leader » le 3 juillet 2001 aux écuries McIntosh, à proximité de Windsor, en Ontario, et que le cheval était en bonne santé. En réalité, le Dr Fetherston n’avait pas examiné Yankee Leader le 3 juillet 2001 car ce cheval avait été transporté à l’Université de l’État du Michigan le 2 juillet 2001 et n’est pas revenu au Canada avant le 16 juillet 2001.
[3] Nul ne conteste que le Dr Fetherston a délivré un certificat zoosanitaire sans avoir examiné Yankee Leader.
[4] La question a été portée à l’attention de la Dre Caroline Small, vétérinaire du district de Windsor, qui a mené une enquête. À la suite d’un rapport qu’elle a dressé, le Dr Jim Clark, spécialiste des programmes au Programme de protection et de santé des animaux, région de l’Ontario, de l’Agence canadienne d’inspection des aliments a informé le Dr Fetherston dans une lettre en date du 19 octobre 2001 qu’à compter du 19 octobre 2001, à 16 h, son accréditation accordée par l’Agence était suspendue. Dans cette lettre, le Dr Clark informait le Dr Fetherston que l’Agence se proposait d’annuler son accréditation quant à l’exercice de fonctions pour l’Agence et qu’une audience se tiendrait le 2 novembre 2001 à 10 h. Le Dr Clark informait en outre le Dr Fetherston qu’il aurait alors l’occasion de se faire entendre relativement à l’annulation projetée de son accréditation. À la demande de l’avocat du Dr Fetherston, l’audience a été remise au 27 novembre 2001.
[5] C’est le Dr J.E. Wilson qui a tenu l’audience à titre d’arbitre. Le Dr Wilson était le supérieur immédiat du Dr Clark à l’Agence.
[6] Dans la décision qu’il a rendue en date du 29 novembre 2001, le Dr Wilson a ordonné la révocation du pouvoir accordé au Dr Fetherston de s’acquitter de fonctions à titre de vétérinaire accrédité pour l’Agence et a ordonné que l’Ordre des vétérinaires de l’Ontario soit avisé de l’annulation.
[7] Par une requête déposée en Cour fédérale en date du 20 décembre 2001, le Dr Fetherston a demandé le contrôle judiciaire de la décision du Dr Wilson. Par ordonnance datée du 4 juillet 2003, le juge a accueilli la demande de contrôle judiciaire, renvoyé l’affaire à l’Agence pour réexamen et ordonné que l’Ordre des vétérinaires de l’Ontario reçoive une copie de l’ordonnance et des motifs du juge.
[8] Le motif invoqué par le juge pour accueillir la demande de contrôle judiciaire s’appuyait sur une conclusion de crainte raisonnable de partialité. Le Dr Wilson était le supérieur immédiat du Dr Clark, qui avait suspendu le Dr Fetherston. Le Dr Clark a demandé au Dr Wilson d’être l’arbitre et a présenté le dossier de révocation devant le Dr Wilson. Il semble que d’après le juge, ces faits ont donné lieu à une crainte raisonnable de partialité.
[9] Bien que le juge ait exprimé ses préoccupations concernant le caractère informel de la procédure devant le Dr Wilson, il n’a pas conclu à une violation de l’obligation en matière d’équité procédurale pour ce motif. Le juge a fondé sa décision sur une crainte raisonnable de partialité. Cependant, il a également affirmé que s’il avait été tenu de le faire, il aurait statué que les motifs du Dr Wilson comportaient tellement de lacunes qu’ils auraient résulté en une erreur susceptible de révision parce que le Dr Wilson n’a pas expliqué pourquoi il privilégiait la preuve contre le Dr Fetherston par rapport à la preuve en sa faveur.
RÉGIME LÉGISLATIF ET CONTRACTUEL
[10] L’article 34 de la Loi sur la santé des animaux prévoit que le ministre peut conclure des accords avec des personnes compétentes pour l’exercice de certaines fonctions aux conditions que le ministre précise. L’article 34 dispose que :
|
34. Le ministre peut, pour l'application de la présente loi, conclure un accord avec toute personne compétente pour l'exercice, aux conditions qu'il précise, de certaines fonctions. |
34. For the purposes of this Act, the Minister may enter into an agreement with any qualified person to perform such duties or functions as the Minister may specify, on such terms and conditions as the Minister may specify. |
[11] Le Règlement sur la santé des animaux, DORS/91-525, prévoit qu’un vétérinaire accrédité est une personne autorisée à s’acquitter de fonctions aux termes d’un accord conclu en vertu de l’article 34 de la Loi. L’article 2 du Règlement prévoit ce qui suit :
|
2. Dans le présent règlement, «_vétérinaire accrédité_» Vétérinaire autorisé à exercer certaines fonctions conformément à un accord conclu aux termes de l'article 34 de la Loi. |
2. In these Regulations, “accredited veterinarian” means a veterinarian who is authorized to perform certain duties or functions under an agreement made under section 34 of the Act. |
[12] L’accord d’accréditation des vétérinaires signé par le Dr Fetherston, comportant la date d’effet du 29 mars 2001, constituait un tel accord. L’article 10 de l’accord prévoit qu’un vétérinaire accrédité ne signe et ne délivre aucun document à moins que ce document consigne avec exactitude les résultats de toute épreuve ou inspection effectuée ou devant être effectuée. L’article 10 dispose en outre que dans le cas d’un certificat sanitaire d’exportation, le vétérinaire accrédité doit effectuer toutes les inspections et épreuves nécessaires. L’article 10 prévoit ce qui suit :
[traduction] 10. Le vétérinaire accrédité ne signe et ne délivre aucun document officiel portant son nom, ou il n’en autorise pas l’utilisation, si ce document n’est pas complètement rempli, lisible, véridique quant au résultat de tout examen, épreuve ou inspection effectué ou devant être effectué en regard du document. Le document doit mentionner le nom du propriétaire, le type, le résultat, la date et le lieu de chacune des inspections, des épreuves ou des traitements effectués et clairement identifier à quels animaux ou produits elle s’applique. Le vétérinaire accrédité qui délivre le certificat sanitaire d’exportation effectue toutes les inspections et épreuves nécessaires.
[13] L’article 14 prévoit que le pouvoir d’un vétérinaire accrédité de s’acquitter de fonctions peut être suspendu ou annulé pour défaut d’observer l’accord et que l’Agence peut transmettre une plainte concernant l’inobservation des règles à l’organisme provincial qui lui a octroyé son permis d’exercice. L’extrait pertinent de l’article 14 prévoit ce qui suit :
[traduction] 14. Le pouvoir d’une personne de s’acquitter de fonctions à titre de vétérinaire accrédité peut être suspendu ou annulé en tout temps pour inobservation des modalités du présent accord et une plainte pour inobservation peut être transmise à l’organisme provincial qui lui a octroyé son permis d’exercice. ...
[14] La Cour n’a pas été informée de l’existence d’autres dispositions législatives, réglementaires ou contractuelles pertinentes, en particulier, d’exigences législatives ou réglementaires de nature procédurale ayant trait à la suspension ou à l’annulation d’un accord entre l’Agence et un vétérinaire accrédité.
NORME DE CONTRÔLE
[15] Les questions en litige en l’espèce se limitent à l’équité de la procédure d’arbitrage. Dans ses motifs, le juge semble avoir statué sur les questions de fait, la norme de contrôle judiciaire était la norme de la décision raisonnable simpliciter. Au paragraphe 22, il a déclaré :
Aucun des avocats n’a abordé dans ses observations écrites la question de la norme de contrôle. Lorsque cette question a été soulevée par le tribunal au début de l’audience et que celui‑ci a suggéré que dans le cas d’une analyse « pragmatique et fonctionnelle », la norme appropriée était celle du caractère raisonnable simpliciter des questions de fait, aucun des avocats ne s’y est opposé.
[16] Les questions d’équité procédurale ne sont pas assujetties à l’analyse pragmatique et fonctionnelle. Il appartient aux tribunaux judiciaires de donner une réponse juridique à ces questions (voir S.C.F.P. c. Ontario (Ministre du Travail), [2003] 1 R.C.S. 539, au paragraphe 100, le juge Binnie.). Dans le présent appel, il s’agit de décider si le juge a eu raison de statuer qu’il y avait une crainte raisonnable de partialité et dans la négative, s’il existait d’autres vices dans la procédure d’arbitrage.
CRAINTE RAISONNABLE DE PARTIALITÉ
La décision relative à la révocation devait-elle être prise par un tribunal indépendant?
[17] Il ne fait aucun doute que l’arbitre est tenu à une obligation d’équité procédurale lorsque l’arbitrage pourrait mener à l’annulation de l’accréditation d’un vétérinaire. Dans la décision Murray c. Canada (Ministre de l’Agriculture), [1991] A.C.F. no 1324 (Q.L.), le juge Strayer (maintenant juge suppléant) s’est dit d’avis que le processus en cause dans ce genre d’affaire exigeait l’adhésion aux principes d’équité procédurale. Je souscris à cette conclusion.
[18] Toutefois, une conclusion selon laquelle il existe une obligation d’équité procédurale ne permet pas de décider quelles exigences particulières s’appliqueront dans une situation donnée. Le contenu de l’équité procédurale est variable et doit être établi dans le contexte particulier de chaque affaire (voir Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817, paragraphe 21, juge L’Heureux-Dubé). Dans l’arrêt Baker, la juge L’Heureux-Dubé dresse une liste non exhaustive de facteurs qui aident à établir ce qu’exige l’obligation d’équité procédurale en common law dans un ensemble donné de circonstances. Dans l’arrêt Suresh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2002] 1 R.C.S. 3, aux paragraphes 114 à 121, la Cour suprême a appliqué les facteurs relevés par la juge L’Heureux-Dubé dans l’arrêt Baker.
[19] Premièrement, dans quelle mesure le processus administratif se rapproche-t-il du processus judiciaire? Plus il y a rapprochement, plus il sera nécessaire que les protections accordées par la procédure soient susceptibles de se rapprocher du modèle du procès (voir l’arrêt Baker au paragraphe 23).
[20] L’arbitre devait décider si les gestes du Dr Fetherston violaient des conditions du contrat et, dans l’affirmative, quelles conséquences devraient, selon lui, découler de cette violation. La décision est grave. Toutefois, elle comporte très peu de contenu juridique et, finalement, elle conserve un caractère discrétionnaire. Ces éléments impliquent ni de fortes ni de faibles protections procédurales (voir l’arrêt Suresh, au paragraphe 116).
[21] Le deuxième facteur réside dans la nature du régime législatif. L’arbitrage découle d’une violation présumée d’un contrat, et non d’une disposition législative. Dans l’arrêt Suresh, des protections législatives importantes comprises dans une disposition de la Loi sur l’immigration, L.R.C. 1985, ch. I-2, signalaient à la Cour l’exigence de solides protections procédurales en common law là où la Loi demeurait silencieuse (au paragraphe 117). Il n’existe pas de tel contraste dans la Loi sur la santé des animaux. Dans l’arrêt Baker, la juge L’Heureux-Dubé a affirmé que des protections procédurales plus importantes sont exigées lorsqu’une décision est déterminante quant à la question en litige et qu’il n’est plus possible de présenter d’autres demandes (au paragraphe 24). En l’espèce, il n’y a pas de clause privative applicable et un contrôle judiciaire est accessible. Ce deuxième facteur tend vers des garanties procédurales plus faibles.
[22] L’importance de la décision pour la personne constitue le troisième facteur. L’annulation d’une accréditation signifie que le vétérinaire ne peut s’acquitter de fonctions pour l’Agence. Il restait environ deux ans et demi à l’accord. La preuve n’établit pas dans quelle mesure il importe pour le Dr Fetherston d’être un vétérinaire accrédité pour pouvoir gagner sa vie. La révocation elle-même ne lui interdit pas de continuer à exercer sa profession. Sauf décision contraire de l’Ordre des vétérinaires de l’Ontario, le Dr Fetherston pourrait présenter une nouvelle demande pour devenir un vétérinaire accrédité après une période de quelque onze mois.
[23] Je n’écarte pas le fait que la décision du Dr Wilson devait être communiquée au College of Veterinary Surgeons of Ontario et qu’une mesure qui pourrait être prise par le College se répercuterait sur l’exercice de la médecine vétérinaire par le Dr Fetherston. Par conséquent, l’Agence doit faire bien attention à la façon dont elle traite l’annulation d’une accréditation. Toutefois, il n’existe pas de preuve quant à la nature de la mesure que le College pourrait prendre. Dans Murray, le juge Strayer s’est dit d’avis que l’organisme professionnel du Dr Murray traiterait de nouveau toute la question et n’accepterait pas d’office une décision du ministère de l’Agriculture comme une décision péremptoire en matière professionnelle. L’Ordre des vétérinaires de l’Ontario est un organisme indépendant et rien n’indique qu’il accepterait d’office la décision du Dr Wilson comme une décision péremptoire quant au droit du Dr Fetherston d’exercer sa profession.
[24] L’avocat du Dr Fetherston a dit craindre que la question tranchée par le Dr Wilson soit considérée comme chose jugée par le College. Cependant, celui-ci ne se prononcera pas de nouveau sur la question de l’annulation de l’accréditation. En outre, les parties ne sont pas les mêmes. En conséquence, je ne crois pas que le principe de la chose jugée s’applique dans ces circonstances (voir Angle c. Ministre du Revenu national, [1975] 2 R.C.S. 248, à la page 254).
[25] L’importance de la décision pour le Dr Fetherston constitue un facteur qui indique des exigences accrues en matière d’équité procédurale. Toutefois, elle ne porte pas les exigences au niveau applicable lorsque le droit de demeurer au sein d’une profession est en jeu.
[26] Dans l’arrêt Baker, l’attente légitime de la personne qui conteste la décision est également prise en compte (au paragraphe 26). Cependant, rien ne prouve que le processus d’arbitrage allait à l’encontre des observations formulées par l’Agence au Dr Fetherston.
[27] Un cinquième facteur réside dans le choix de la procédure effectué par l’Agence, compte tenu du fait, en particulier, que la loi ne dit mot. En l’espèce, le processus est un processus spécial et ne comporte pas de structure juridictionnelle. La loi a laissé le soin à l’Agence de choisir sa propre procédure.
[28] Dans Murray, bien que le juge Strayer ait conclu qu’il existait une obligation d’équité à l’égard de la tenue d’un tel arbitrage, il a approuvé le choix d’un employé de l’Agence comme arbitre et a écarté la nécessité d’un tribunal indépendant :
Comme je l’ai dit, je ne pense pas que ce type d’audience doive être traité comme s’il s’agissait d’un procès devant la Cour du Banc de la Reine en Saskatchewan, ni, en fait, comme un procès judiciaire, quel qu’il soit, étant donné la nature des intérêts respectifs en cause et l’importance de l’intérêt du public et des questions tant de santé publique que d’ordre économique. Il me semble tout à fait acceptable qu’une personne placée dans la situation de M. Amundson doive prendre la décision et que la question de l’annulation de l’agrément aux fins du ministère ne devrait pas être abordée comme une affaire portée devant un tribunal indépendant ...
Compte tenu des facteurs énoncés dans l’arrêt Baker, je ne vois pas pourquoi j’en viendrais à une conclusion différente dans la présente affaire.
La proximité du lien entre le Dr Wilson et le Dr Clark
[29] La plainte déposée par le Dr Fetherston s’appuie sur la proximité du lien entre le Dr Clark et le Dr Wilson. Il prétend que c’est cette proximité qui donne lieu à une crainte raisonnable de partialité.
[30] Le Dr Clark a suspendu le Dr Fetherston. Il a demandé au Dr Wilson de se prononcer sur la question de la révocation. Il a présenté le dossier de la révocation de l’accord de l’Agence conclu avec le Dr Fetherston devant le Dr Wilson. Ce dernier était son supérieur immédiat. Cette proximité fait-elle naître une crainte raisonnable de partialité, eu égard aux exigences d’équité procédurale qui s’appliquent dans les circonstances?
[31] À moins d’y être autorisé par la loi, personne ne devrait habituellement être juge dans sa propre cause (voir Brosseau c. Alberta Securities Commission, [1989] 1 R.C.S. 301, à la page 309). Rien ne prouve que le Dr Clark a pris part au processus décisionnel du Dr Wilson. Au contraire, la preuve révèle que le Dr Wilson n’a pris connaissance d’aucun des faits avant l’audience. Le Dr Clark affirme dans son affidavit déposé en Cour fédérale :
[traduction] L’arbitre ne connaissait pas les faits de l’affaire avant l’audience. Avant l’audience, je lui ai parlé à deux reprises à ce sujet pour établir sa disponibilité pour des dates d’audience. Il m’a informé au cours de l’un de ces appels qu’il connaissait le nom du vétérinaire, sans plus. Aucun renseignement écrit ne lui a été fourni avant l’audience. On m’informe et je crois que l’arbitre n’a reçu aucun renseignement écrit ou oral de qui que ce soit au sujet de cette question avant l’audience.
Le Dr Clark n’a pas été contre-interrogé au sujet de son affidavit. Il appert de son témoignage non contredit qu’il n’a pas décidé d’annuler l’accréditation du Dr Fetherston et qu’il n’a pas conseillé le Dr Wilson relativement à sa décision.
[32] Il est vrai que le Dr Clark a demandé au Dr Wilson d’agir comme arbitre. Toutefois, leur lien ne peut être décrit comme un lien dans le cadre duquel le Dr Clark avait un pouvoir de nomination. Il ne s’agit pas d’une situation dans laquelle le supérieur hiérarchique pourrait être vu comme privilégiant la personne qui lui a demandé de s’acquitter d’une fonction. Le Dr Wilson n’était pas responsable devant le Dr Clark et ne serait pas perçu comme étant redevable au Dr Clark de faveurs ou de récompenses éventuelles.
[33] L’absence de dispositions législatives ou réglementaires, le caractère informel du processus et l’annulation du reste de la durée du contrat de trois ans laissent croire que l’on pourrait s’attendre à ce qu’un employé qui se trouve dans la position du Dr Clark demande à son supérieur hiérarchique d’être l’arbitre. Le Dr Clark a suspendu l’accréditation du Dr Fetherston. En toute logique, la décision plus sérieuse qui consiste à décider si l’accréditation devrait être annulée reviendrait à une personne occupant un rang hiérarchique plus élevé.
[34] Le critère bien établi de crainte raisonnable de partialité a été formulé par le juge de Grandpré, dissident, dans Committee for Justice and Liberty c. Canada (Office national de l’énergie), [1978] 1 R.C.S. 369, aux pages 394 et 395 :
... la crainte de partialité doit être raisonnable et le fait d’une personne sensée et raisonnable qui se poserait elle-même la question et prendrait les renseignements nécessaires à ce sujet. Selon les termes de la Cour d’appel, ce critère consiste à se demander « à quelle conclusion en arriverait une personne bien renseignée qui étudierait la question en profondeur, de façon réaliste et pratique. Croirait-elle que, selon toute vraisemblance, [le décideur], consciemment ou non, ne rendra pas une décision juste?
... les motifs de crainte doivent être sérieux et je suis complètement d’accord avec la Cour d’appel fédérale qui refuse d’admettre que le critère doit être celui d’“une personne de nature scrupuleuse ou tatillonne”.
Telle est la façon juste d’aborder la question mais il faut évidemment l’adapter aux faits de l’espèce. La question de la partialité ne peut être examinée de la même façon dans le cas d’un membre d’un tribunal judiciaire que dans le cas d’un membre d’un tribunal administratif que la loi autorise à exercer ses fonctions de façon discrétionnaire, à la lumière de son expérience ainsi que de celle de ses conseillers techniques. Évidemment, le principe fondamental est le même : la justice naturelle doit être respectée. En pratique cependant, il faut prendre en considération le caractère particulier du tribunal. Comme le remarque Reid, Administrative Law and Practice, 1971 à la page 220 :
« [TRADUCTION]... « tribunal » est un mot fourre-tout qui désigne des organismes multiples et divers. On se rend vite compte que des normes applicables à l’un ne conviennent pas à un autre. Ainsi, des faits qui pourraient être des motifs de partialité dans un cas peuvent ne pas l’être dans un autre.
Lord Tucker abonde dans le même sens dans Russell v. Duke of Norfolk and others [note de bas de page 5 omise], à la page 118 :
[TRADUCTION] Il n’existe pas à mon avis un principe qui s’applique universellement à tous les genres d’enquêtes et de tribunaux internes. Les exigences de la justice naturelle doivent varier selon les circonstances de l’affaire, la nature de l’enquête, les règles qui régissent le tribunal, la question traitée, etc. »
[35] Je conclus que la personne éclairée qui se penche sur la question de façon réaliste et pratique ne penserait pas que le Dr Wilson statuerait sur la question de l’annulation de l’accréditation du Dr Fetherston de manière non équitable. Selon moi, le juge de la Cour fédérale a commis une erreur en tirant la conclusion opposée.
Mauvaise application de la décision MacBain
[36] En concluant à l’existence d’une crainte raisonnable de partialité, le juge a appliqué le raisonnement tenu dans MacBain c. Commission canadienne des droits de la personne; MacBain c. Lederman, (1985), 22 D.L.R. (4th) 119 (C.A.F.), parce qu’il estimait qu’il s’appliquait exactement aux faits de la présente espèce. L’arrêt MacBain avait pour fondement juridique la Loi canadienne sur les droits de la personne, L.C. 1976-1977, ch. 33. Dans cette affaire, il s’agissait de décider si le mécanisme par lequel, à ce moment-là, la Commission choisissait les membres d’un tribunal des droits de la personne donnait lieu à une crainte raisonnable de partialité.
[37] J’estime, en toute déférence, que le juge a commis une erreur en appliquant l’arrêt MacBain à l’espèce. Il n’a pas reconnu les différences entre le mécanisme de nomination des membres de tribunaux administratifs en vertu de la Loi canadienne sur les droits de la personne et le choix d’un arbitre pour décider si l’accord conclu par un vétérinaire accrédité devrait être annulé.
[38] Les exigences procédurales prévues par la Loi canadienne sur les droits de la personne étaient semblables à la formalité des procédures judiciaires. De fait, la législation sur les droits de la personne a été qualifiée de « législation quasi constitutionnelle ». Voir, par exemple, Newfoundland Association of Public Employees c. Terre-Neuve (Green Bay Health Care Centre), [1996] 2 R.C.S. 3, au paragraphe 20. La Loi établit un mécanisme de nomination d’un tribunal et les procédures détaillées que doit suivre un tribunal. Rien de cela n’est présent en l’espèce.
[39] Dans l’espèce MacBain, à l’époque, le commissaire en chef de la Commission des droits de la personne nommait les membres du tribunal des droits de la personne d’après une liste préétablie. À la page 129 de ses motifs, le juge Heald a cité le rapport du juge en chef Deschênes sur « l’administration judiciaire autonome des tribunaux » pour mettre en relief la difficulté qu’il percevait quant à la procédure prévue par la Loi canadienne sur les droits de la personne.
[40] Le juge Heald estimait que la critique du juge en chef Deschênes des nominations à titre amovible ou pour une période de stage s’appliquait avec encore plus de force aux affectations cas par cas utilisées sous le régime de la Loi canadienne sur les droits de la personne. Il a déclaré à la page 129 :
En conséquence, il recommandait fortement l’abolition du système de nomination des juges « durant bon plaisir » ou « sous probation ». Cette critique du système des nominations « sous probation » et « durant bon plaisir » s’applique avec encore plus de force au système des affectations cas par cas qu’utilise la Loi. À tout le moins, le poursuivant ne devrait pas avoir le pouvoir de choisir son « juge » à partir d’une liste de « juges » temporaires. C’est toutefois exactement ce qui se passe lorsque la Commission choisit les membres du tribunal qui entendront une affaire particulière.
[41] En l’espèce, le Dr Clark a demandé à son supérieur hiérarchique immédiat, le Dr Wilson, d’agir comme arbitre dans l’affaire Fetherston. Le fait de demander à son supérieur hiérarchique d’être arbitre dans un dossier est passablement différent de la situation dans laquelle le Commissaire en chef de la Commission canadienne des droits de la personne a le pouvoir de nommer un membre du tribunal qui pourrait alors être perçu comme susceptible de chercher à faire plaisir au Commissaire pour obtenir d’éventuelles faveurs. Un supérieur hiérarchique (le Dr Wilson) ne dépend pas de son subalterne (le Dr Clark) de la même manière que l’on pourrait affirmer qu’un membre du tribunal nommé au cas par cas s’en remet au Commissaire en chef de la Commission canadienne des droits de la personne chargé des nominations. Pour ces motifs, l’arrêt MacBain ne s’applique pas à l’espèce.
LA JUSTICE NATURELLE ET L’ÉQUITÉ PROCÉDURALE
[42] Outre sa conclusion concernant la partialité, le juge n’a pas pris de décision relativement à l’équité des procédures suivies en l’espèce. Toutefois, il a critiqué le fait qu’il n’existait pas de régime législatif ou réglementaire encadrant le mécanisme, que le tribunal ne tenait aucun dossier ni aucune liste de pièces, que l’enquêteur, la Dre Small, n’a pas fait de présentation orale à l’arbitre et que le Dr Fetherston n’a pas eu d’occasion de l’interroger. Il a également fait observer que les arguments relatifs à l’urgence de la situation et aux compétences spéciales de l’Agence n’étaient pas convaincants.
[43] Le Dr Fetherston a répété certaines de ces préoccupations devant la Cour. Comme la conclusion de crainte de partialité ne peut pas être maintenue, la Cour doit traiter de ces questions en litige.
[44] Premièrement, l’inexistence de tout régime législatif ou réglementaire encadrant le processus de révocation ne constitue pas en soi une indication du caractère inéquitable du processus. Il revient au législateur de décider dans quelle mesure il devrait exister un cadre législatif. En l’espèce, il a décidé que le processus devrait être moins formel et qu’un cadre procédural prévu par la loi n’est pas nécessaire.
[45] Il n’est pas vrai qu’aucune liste de pièces n’a été dressée. Bien que la tenue d’une liste de pièces et de témoins constitue une bonne pratique, le fait de ne pas avoir dressé de telles listes n’est pas fatal en soi. Les motifs du Dr Wilson indiquent les documents dont il a tenu compte, les témoins qui ont comparu et les autres personnes qui étaient présentes.
[46] En affirmant qu’aucun dossier formel n’a été constitué, il semble que le juge se préoccupait de l’inexistence d’un dossier des documents présentés à l’audience et de l’inexistence de transcription de l’audience. D’après les motifs du Dr Wilson, les documents présentés à l’audience étaient les mêmes que ceux qui avaient été communiqués au Dr Fetherston précédemment. Peut-être l’absence de transcription pourrait-elle être considérée comme une indication d’inéquité s’il y avait un différend quant à ce qui s’est passé à l’audience. Toutefois, en l’espèce, il n’y a pas de différends factuels quant à ce qui s’est produit à l’audience d’arbitrage ou quant aux documents qui ont été soumis au Dr Wilson. En l’absence de renseignements complémentaires, je ne crois pas que le défaut de tenir un registre ou une liste de pièces soit inéquitable.
[47] La question la plus sérieuse concernant l’équité est la conclusion du juge selon laquelle l’enquêteure, la Dre Small, n’a pas fait de présentation à l’arbitre et [traduction] « le [Dr Fetherston] et son avocat n’ont pas eu la possibilité de l’interroger, et encore moins de la contre-interroger au sujet de ses conclusions, en particulier sur celles qui portaient sur les motifs qui ont poussé le [Dr Fetherston] à agir comme il l’a fait » (paragraphe 34). Avec égards, ces observations ne sont pas appuyées par la preuve.
[48] Dans sa lettre en date du 19 octobre 2001 adressée au Dr Fetherston qui suspendait l’accréditation de ce dernier, le Dr Clark écrivait au Dr Fetherston [traduction] « que tous les renseignements concernant les questions en litige seraient présentés en sa présence et qu’il aurait l’occasion d’interroger toute personne au sujet des renseignements. »
[49] La lettre énumérait ensuite les documents que l’Agence invoquerait. La liste se terminait par le rapport de la Dre Small. Ce rapport et tous les autres documents énumérés étaient joints à la lettre.
[50] À l’audience, la Dre Small n’a pas témoigné de vive voix. Cependant, il n’est nullement contesté que le Dr Wilson a reçu son rapport et qu’elle était présente à l’arbitrage. La lettre reçue par le Dr Fetherston disait expressément : « vous aurez l’occasion d’interroger toute personne au sujet de ces renseignements ».
[51] Je ne peux donc pas souscrire à la position du juge selon laquelle le Dr Fetherston ou son avocat n’ont pas eu l’occasion d’interroger ou de contre-interroger la Dre Small. Ils ont tout simplement choisi de ne pas le faire. Compte tenu du mémoire du Dr Fetherston et des arguments oraux de son avocat, il semblerait qu’ils considéraient l’arbitrage comme s’apparentant à un procès dans le cadre duquel tous les éléments de preuve sont fournis de vive voix par des témoins sous serment. Comme l’a souligné le juge Strayer dans Murray, il n’existe pas de telle exigence. Dans la mesure où le Dr Fetherston ou son avocat ont eu l’occasion d’interroger la Dre Small, on ne peut pas affirmer qu’il y a eu violation des exigences en matière d’équité procédurale. Une telle occasion a été donnée. On ne s’en est tout simplement pas prévalu.
[52] Penchons-nous maintenant sur la conclusion du juge selon laquelle l’argument relatif à l’urgence ou à l’arbitrage par un expert n’était pas convaincant. Il est vrai qu’à la suspension de l’accréditation du Dr Fetherston, la preuve de l’urgence liée à l’intérêt public a été largement établie. Toutefois, du point de vue du Dr Fetherston, il me semble que la question demeurait urgente. S’il était en mesure de contester avec succès les motifs de l’Agence pour suspendre l’accréditation et en proposer l’annulation, il était manifestement dans son intérêt de le faire dès que possible afin que son accréditation puisse être rétablie et que les soupçons dont il était l’objet soient dissipés.
[53] À la lumière des motifs du Dr Wilson, il apparaît que des considérations d’intérêt public importantes interviennent dans l’annulation de l’accréditation des vétérinaires en vertu de la Loi sur la santé des animaux. Il a souligné que la réputation internationale de l’Agence en matière d’intégrité de la certification du bétail doit être protégée pour préserver l’accès du Canada aux marchés étrangers. De plus, tandis que la délivrance d’un certificat pour Yankee Leader a fait disparaître la nécessité d’examiner, d’inspecter et de certifier le cheval aux États-Unis, cela ouvrait également la porte à l’introduction des maladies équines infectieuses au Canada au retour du cheval. Ce sont des motifs qui justifient l’arbitrage par un vétérinaire d’expérience employé par l’Agence comme le Dr Wilson.
[54] Le juge Strayer a exposé ce qu’il estimait être les exigences de l’équité dans ces circonstances dans la décision Murray. Il a écrit :
... il faut toutefois, à mon avis, au nom de l’équité, donner un préavis clair au vétérinaire en cause, de l’accusation, des motifs envisagés pour justifier l’annulation de son agrément, et de la nature et des sources de renseignements sur lesquels la décision sera fondée lorsque l’on envisage d’annuler un agrément. En outre, le vétérinaire qui est placé dans cette situation doit pouvoir examiner les renseignements utilisés, les contester et répondre en donnant ses propres renseignements. Il ne s’ensuit pas qu’il doive y avoir un témoignage sous la foi du serment et un contre-interrogatoire. Il s’agit d’une procédure administrative...
Les exigences énoncées par le juge Strayer ont été respectées en l’espèce.
[55] Par conséquent, je conclus qu’il n’y a pas eu violation des règles de l’équité procédurale à l’égard des questions qui préoccupaient le juge.
LE CARACTÈRE SUFFISANT DES MOTIFS
[56] Le juge a affirmé que s’il était tenu de le faire, il conclurait que les motifs du Dr Wilson sont tellement insuffisants qu’ils constituent une erreur susceptible d’être révisée. Le Dr Wilson a préféré la version et l’interprétation des événements de la Dre Small à celles du Dr Fetherston. Le juge a conclu que le Dr Wilson n’a « pas expliqué » pourquoi il avait préféré les renseignements fournis dans le rapport de la Dre Small à la preuve produite par le Dr Fetherston pour en arriver à sa décision.
[57] Avec égards, je ne peux pas être d’accord pour dire que le Dr Wilson « n’a pas expliqué » sa décision. Sa décision est assez approfondie. Elle comporte quelque quatre pages à interligne simple. Elle détaille la preuve documentaire, y compris le rapport de la Dre Small. Elle rappelle ensuite le témoignage du Dr Fetherston, y compris son explication du fait que la signature du certificat d’exportation pour Yankee Leader alors que le cheval n’avait pas été examiné constituait une erreur matérielle.
[58] Les conclusions du Dr Wilson sont ensuite exposées. Il a d’abord constaté que le Dr Fetherston n’a pas contesté les documents fournis ni aucune des déclarations contenues dans le rapport de la Dre Small. L’avocat du Dr Fetherston ne conteste pas cette conclusion. Il se plaint toutefois du fait que la Dre Small n’a pas été convoquée comme témoin. Toutefois, le Dr Fetherston a reçu avis que l’Agence invoquerait le rapport de la Dre Small, celle-ci était présente à l’audience et le Dr Fetherston ou son avocat pouvaient l’interroger. C’est le Dr Fetherston qui a décidé de ne pas profiter de l’occasion pour la contre-interroger. Dans ces circonstances, le Dr Wilson pouvait certes s’en remettre à la preuve non contestée de la Dre Small.
[59] Je signale qu’en Cour fédérale, le Dr Fetherston a produit un affidavit qui s’inscrit en faux contre certaines observations contenues dans le rapport de la Dre Small. Un contrôle judiciaire devant la Cour fédérale n’est pas un procès de novo et si le Dr Fetherston était en désaccord avec quoi que ce soit dans le rapport de la Dre Small, c’est à l’étape de l’arbitrage par le Dr Wilson qu’il aurait dû manifester son désaccord.
[60] Le Dr Wilson a fait les constatations suivantes :
1. Le Dr Fetherston s’est rendu aux écuries McIntosh le 3 juillet 2001.
2. On lui a demandé d’inspecter sept chevaux.
3. Des rapports Coggins ont été fournis et il a inscrit les noms des chevaux dans son agenda.
4. Lorsqu’on l’a emmené à la stalle de Yankee Leader, elle était vide.
5. Le Dr Fetherston s’est fait dire que Yankee Leader se trouvait à l’Université de l’État du Michigan pour une chirurgie urgente, ce qu’il a noté dans son agenda en inscrivant l’annotation « MSU » à côté du nom de Yankee Leader.
6. Le 4 juillet 2001, le Dr Fetherston a créé des feuilles de travail individuelles pour inscrire les services rendus le 3 juillet; les feuilles de travail ont été élaborées à partir des notes prises dans son agenda.
7. Une feuille de travail datée du 4 juillet 2001 indiquait qu’un examen pour attribution d’un certificat zoosanitaire avait été effectué sur Yankee Leader à 14 h le 3 juillet et portait la mention « à Hazel Park, MI ».
8. Une facture comportait les mêmes renseignements que ceux qui étaient inscrits sur la feuille de travail.
9. Le rapport de la Dre Small mentionnait que le Dr Fetherston avait difficilement pu expliquer au départ comment il aurait pu inspecter et accréditer un cheval qui n’était pas dans sa stalle.
10. Plus loin dans le rapport de la Dre Small, le Dr Fetherston admet qu’il n’a pas examiné Yankee Leader le 3 juillet.
11. Le Dr Fetherston a expliqué à la Dre Small qu’il a préparé le certificat vétérinaire d’exportation parce qu’on lui avait dit que Yankee Leader avait été emmené à l’Université de l’État du Michigan pour une chirurgie et qu’un certificat était nécessaire pour le ramener au Canada.
[61] Rien n’indique, dans le rapport de la Dre Small, que le Dr Fetherston prétendait qu’une erreur matérielle était à l’origine de la délivrance du certificat vétérinaire d’exportation pour Yankee Leader. À ce moment-là, il avait une autre explication, à savoir que le certificat était nécessaire pour ramener le cheval au Canada.
[62] Le fait que le Dr Fetherston n’ait pas contesté le rapport de la Dre Small et que l’explication donnée par le Dr Fetherston à la Dre Small ait différé de celle donnée en preuve devant le Dr Wilson constitue un motif suffisant pour que ce dernier préfère la preuve produite par la Dre Small. La conclusion tirée par le Dr Wilson selon laquelle l’erreur matérielle n’était pas appuyée par les constatations est compréhensible à la lecture de ses motifs. Les motifs du Dr Wilson, loin d’être insuffisants, étaient assez approfondis et présentaient une explication logique de sa décision et de la raison pour laquelle il préférait les renseignements contenus dans le rapport de la Dre Small à la preuve présentée par le Dr Fetherston.
CONCLUSION
[63] Pour tous ces motifs, j’accueillerais l’appel avec dépens devant la Cour d’appel et devant la Cour fédérale, j’annulerais la décision du juge saisi de la demande et je rétablirais la décision du Dr Wilson.
« Marshall Rothstein »
Juge
« Je souscris aux présents motifs
K. Sharlow, juge »
« Je souscris aux présents motifs
B. Malone, juge »
Traduction certifiée conforme
Richard Jacques, LL.L.
COUR D’APPEL FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : A-437-03
INTITULÉ : LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA c. ROBERT FETHERSTON
LIEU DE L’AUDIENCE : Toronto (Ontario)
DATE DE L’AUDIENCE : Le 3 mars 2005
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE ROTHSTEIN
Y ONT SOUSCRIT : LA JUGE SHARLOW
LE JUGE MALONE
DATE DES MOTIFS : Le 5 avril 2005
COMPARUTIONS :
Suzanne Duncan POUR L’APPELANT
Raymond Colautti
Owen D. Thomas POUR L’INTIMÉ
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
John H. Sims, c.r..
Sous-procureur général du Canada
Ottawa (Ontario) POUR L’APPELANT
Raphael Partners LLP
Windsor (Ontario) POUR L’INTIMÉ
Date : 20050405
Dossier : A-437-03
OTTAWA (ONTARIO), LE 5 AVRIL 2005
CORAM : LE JUGE ROTHSTEIN
LA JUGE SHARLOW
LE JUGE MALONE
ENTRE :
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
appelant
et
ROBERT FETHERSTON
intimé
JUGEMENT
CONCLUSION
L’appel est accueilli avec dépens devant la Cour d’appel et devant la Cour fédérale, la décision du juge saisi de la demande est annulée et la décision du Dr Wilson est rétablie.
« Marshall Rothstein »
Juge
Traduction certifiée conforme
Richard Jacques, LL.L.