Décisions de la Cour d'appel fédérale

Date : 20000405

Dossier : A-800-99

CORAM:         Le juge LÉTOURNEAU

Le juge NOËL

Le juge EVANS

ENTRE :

L'ALLIANCE DE LA FONCTION PUBLIQUE DU CANADA

demanderesse

- et -

SA MAJESTÉLA REINE DU CHEF DU CANADA représentée par

LE PERSONNEL DES FONDS NON PUBLICS, FORCES CANADIENNES

défenderesse

Audience tenue à Ottawa (Ontario) le mercredi 5 avril 2000

Jugement rendu à l'audience tenue à Ottawa (Ontario) le mercredi 5 avril 2000

MOTIFS DU JUGEMENT DE LA COUR

PRONONCÉS PAR :                                                                                             Le juge NOËL

                                                                                                                              Date : 20000405

                                                                                                                         Dossier : A-800-99

CORAM:         Le juge LÉTOURNEAU

Le juge NOËL

Le juge EVANS

ENTRE :

L'ALLIANCE DE LA FONCTION PUBLIQUE DU CANADA

demanderesse

- et -

SA MAJESTÉLA REINE DU CHEF DU CANADA représentée par

LE PERSONNEL DES FONDS NON PUBLICS, FORCES CANADIENNES

défenderesse

                                          MOTIFS DU JUGEMENT DE LA COUR

(prononcés à l'audience tenue à Ottawa (Ontario)

le mercredi 5 avril 2000)

Le juge NOËL

[1]         Il y a en l'espèce demande de contrôle judiciaire contre la décision par laquelle la Commission des relations de travail dans la fonction publique (la Commission) refusait de faire droit à la prétention de la demanderesse au recours à l'arbitrage, par ce motif que la conciliation était le seul mode de règlement des différends ouvert aux parties sous le régime de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique (la Loi ou LRTFP)^[1] à l'époque considérée.

[2]         Le litige fait suite à la suspension temporaire de l'arbitrage en tant que mode de règlement des différends, suspension jugée nécessaire à l'époque dans le cadre des mesures de réduction des coûts annoncées dans le budget fédéral du 6 mars 1996. Avant d'examiner les faits de la cause, il y a lieu de revenir brièvement sur le régime institué par la Loi et sur l'effet que cette suspension temporaire a eu sur son application.

Le régime instituépar la Loi

[3]         La Loi institue un régime complet de négociation collective dans la fonction publique du Canada. Sous réserve de l'article 62, ajouté par la Loi d'exécution du budget de 1996^[2] et 1999^[3], elle prévoit que le règlement des différends touchant la négociation collective se fait par voie de conciliation ou d'arbitrage^[4].

[4]         Une fois saisie de la demande à cet effet, la Commission doit identifier le groupe d'employés concernés qui constitue l'unité de négociation puis certifier l'agent négociateur pour cette unité, après quoi celui-ci doit indiquer son choix du mode de règlement des différends. Ce choix demeure en vigueur tant qu'il n'est pas modifié conformément à la Loi :

[5]         Le droit de donner avis de négocier collectivement est régi par le paragraphe 50(1) de la Loi, comme suit :

[6]         Les différentes dispositions de la partie III de la Loi, applicables au règlement des différends en matière de négociation collective, s'appliquent selon le mode de règlement adopté par l'agent négociateur avant l'avis de négocier collectivement.

[7]         Dans le cas où l'agent négociateur a opté pour l'arbitrage et où les deux parties ont négocié collectivement de bonne foi sans pouvoir parvenir à une convention, l'une ou l'autre peut, par avis écrit, demander le renvoi à l'arbitrage^[5]. Dans le cas oùl'agent négociateur a optépour la conciliation et où les deux parties ont négocié collectivement de bonne foi sans pouvoir parvenir à une convention, l'une ou l'autre peut, par avis écrit, demander le règlement par voie de conciliation^[6].

[8]         L'article 62 LRTFP, entré en vigueur le 20 juin 1996, a suspendu le règlement par arbitrage comme suit^[7] :

[9]         À compter du 17 juin 1999, le paragraphe 62(1) LRTFP a été modifié en même temps qu'un paragraphe 62(4) a été ajouté comme suit^[8] :

Les faits de la cause

[10]       Le 30 juin 1997, la Commission a accrédité la demanderesse comme agent négociateur d'une unité de négociation composée de tous les employés du Personnel des fonds non publics, Forces canadiennes (PFNP), dans les deux catégories du soutien administratif et de l'exploitation, en service à la Base des Forces canadiennes de Petawawa. Le défendeur est un employeur distinct figurant à la partie II de l'annexe I de la Loi.

[11]       Il appert que la demanderesse a prétendu, conformément au paragraphe 37(1) de la Loi, avoir opté pour l'arbitrage à titre de mode de règlement des différends pour cette unitéde négociation.

[12]       L'avis de négocier collectivement pour cette dernière a été donné, conformément au paragraphe 50(1) de la Loi, le 24 décembre 1997. Les parties ont engagé les négociations le 5 mars, les 15 et 16 avril, et du 20 au 22 mai 1998. Malgré des progrès notables, certaines divergences n'ont pu être résolues. Par la suite, elles ont eu recours à un conciliateur, du 14 au 16 décembre 1998.

[13]       Le 22 juillet 1999, la demanderesse a déposé un avis de demande d'arbitrage. Le défendeur s'y est opposé par ce motif que l'avis de négocier eut lieu pendant la période de suspension de l'arbitrage à titre de mode de règlement des différends, et que pareil changement tardif dans le cours des négociations compromettrait indûment sa position.

[14]       La demanderesse a répliqué qu'il était prévu que les articles 64 et 75.1 de la Loi s'appliqueraient de nouveau le 20 juin 1999 comme s'ils n'avaient jamais été abrogés. L'alinéa 62(1)b) LRTFP, considéré à la lumière de l'article 43 de la Loi d'interprétation, fait ressortir la volonté du législateur de prévoir qu'à l'expiration de la période de suspension, le mode de règlement des différends applicable aux parties reprendrait conformément au choix antérieur de l'agent négociateur. Elle en conclut que malgré la suspension, elle avait validement opté pour l'arbitrage et son droit d'invoquer ce mode de règlement a été « ressuscité » à la levée de cette suspension.

La décision de la Commission

[15]       La Commission note qu'il y a deux façons de voir les dispositions législatives abrogées. Selon la common law, elles étaient considérées comme n'ayant jamais existé. L'adoption de l'alinéa 43c) de la Loi d'interprétation a cependant pour effet de maintenir en vigueur certains droits et obligations issus des dispositions législatives abrogées^[9].

[16]       En l'espèce, le régime institué par la Loi faisait que le mode de règlement des différends en vigueur au moment de l'avis de négocier s'appliquait aux négociations faisant suite à cet avis. Les parties avaient un droit tangible ainsi que l'obligation correspondante de résoudre leur différend par voie de conciliation. De surcroît, ce droit avait été suffisamment exercé pour être acquis pendant la période de suspension.

[17]       Après avoir considéré l'effet de l'alinéa 43c) de la Loi d'interprétation et des principes que la jurisprudence en a dégagés, la Commission a rejeté en ces termes la demande d'arbitrage de la demanderesse^[10] :

Si j'applique ces principes aux faits de la présente affaire, je dois conclure que, lorsque l'avis de négocier a étédonnéle 24 décembre 1997, soit durant la période oùl'arbitrage était suspendu comme mode de règlement des différends pour le PFNP, les parties avaient le droit légal tangible de renvoyer leur différend à la conciliation si elles étaient incapables de le régler elles-mêmes. En effet, si l'on examine bien la L.R.T.F.P., force est de conclure que le Parlement souhaitait que le mode de règlement des différends en vigueur au moment oùl'avis de négocier est donnésoit celui qui s'applique aux parties pour cette ronde de négociations.

Avant l'abrogation de la suspension de l'arbitrage comme mode de règlement des différends, les parties se sont rencontrées à plusieurs occasions pour discuter de leurs différends. J'estime que cela satisfait au deuxième critère mentionnépar le juge d'appel Vancise. Par conséquent, durant la présente ronde de négociations, les parties sont obligées de procéder sous le régime des dispositions abrogées du paragraphe 62(1) de la L.R.T.F.P. et le seul mode de règlement des différends qu'elles peuvent invoquer est le renvoi à la conciliation.

Analyse et décision

[18]       Devant la Cour, les parties, tout en réitérant pour l'essentiel les arguments qu'elles avaient respectivement proposés devant la Commission, ont de plus présenté des conclusions sur la norme applicable de contrôle judiciaire. La Cour ayant conclu que la Commission était fondée à juger que l'arbitrage n'était pas le mode de règlement des différends disponible en l'occurrence, il est inutile qu'elle se prononce sur la norme de contrôle judiciaire applicable.

[19]       La convention collective entre le défendeur et ses employés devait expirer le 28 février 1998. Conformément à l'alinéa 50(2)b), l'avis de négocier collectivement a été donné le 24 décembre 1997, c'est-à -dire durant la période de trois mois qui précédait l'expiration de cette convention. La Loi prévoit clairement que le mode de règlement applicable est celui qu'a choisi l'agent négociateur et qu'a enregistré la Commission à la date de l'avis de négocier^[11].

[20]       En l'espèce cependant, la Loi devait s'interpréter comme prévoyant que la conciliation était le seul mode de règlement disponible, quel que fût le mode choisi par la demanderesse^[12]. Plus spécifiquement, le paragraphe 38(2) devait s'interpréter de telle façon que la conciliation fût le mode de règlement des différends qui « vaut, jusqu'à sa modification telle que prévue par l'article 39, pour l'unité de négociation concernée à compter du jour où un avis de négocier collectivement est donné pour la première fois après le choix du mode par l'agent négociateur » .

[21]       Selon l'article 39 de la Loi et le règlement pris pour son application^[13], le choix du mode de règlement des différends ne peut être modifié que durant la période où l'avis de négocier collectivement peut être légalement donné, c'est-à -dire pendant le délai légal qui précède l'expiration de la convention collective en cours. Il s'ensuit que le mode de règlement des différends applicable au moment où cet avis de négocier est donné, demeure en vigueur tout au long de la période de négociations et, de fait, jusqu'à ce que la convention collective résultant du processus expire et doive être renouvelée.

[22]       C'est ce qui a amené la Commission à faire dans les motifs de sa décision cette observation : « . . . si l'on examine bien la L.R.T.F.P., force est de conclure que le Parlement voulait que le mode de règlement des différends en vigueur au moment où l'avis de négocier est donné soit celui qui s'applique aux parties pour cette ronde de négociations » ^[14]. Les raisons d'ordre public qui sous-tendent cette règle semblent évidentes. L'intégrité du processus de négociation collective requiert que les règles applicables soient connues au départ et demeurent en vigueur tout au long.

[23]       L'argumentation de la demanderesse sous-entend que lors de l'adoption de la Loi d'exécution du budget de 1996, le législateur aurait perdu de vue le régime institué par la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique et, de ce fait, a permis que ce qui était à l'époque le seul mode de règlement des différends puisse être changé en cours de route, c'est-à -dire durant le même cycle de négociations après la suspension. À notre avis, pareille conclusion ne serait fondée que si elle s'appuyait sur une formulation expresse et catégorique de la loi.

[24]       Or, non seulement une telle formulation n'existe pas, mais encore les dispositions applicables forcent à conclure que le législateur entendait maintenir l'intégrité du processus de négociation lorsqu'il suspendait le règlement des différends par arbitrage.

[25]       Les prétentions de la demanderesse reposent entièrement sur l'argument qu'elle pouvait opter validement pour le règlement des différends par voie d'arbitrage alors qu'à l'époque considérée, ce mode de règlement n'était pas disponible sous le régime de la Loi^[15]. L'article 62, tel qu'il était en vigueur à l'époque, prévoyait expressément que les dispositions régissant l'arbitrage étaient inopérantes et, ce qui est plus important pour notre propos, que la Loi s'interprétait « indépendamment des mentions de l'arbitrage en tant que mode de règlement des différends sauf en ce qui a trait aux décisions arbitrales existantes » .

[26]       Il s'ensuit, à notre avis, que le seul mode de règlement des différends dont la définition à l'article 2 et, de fait, la Loi dans son ensemble, puissent s'accommoder à l'époque considérée était la conciliation, et que ce mode était le seul disponible à la demanderesse au moment où elle donna avis de négocier collectivement. Que l'arbitrage ait été abrogé pendant une courte période puis rétabli après trois ans, comme prévu, ne change rien au fait que ce mode de règlement ne pouvait être choisi au moment où la demanderesse était censée le choisir lors de son accréditation.

[27]       L'argument proposé par la demanderesse qu'elle avait néanmoins fait un choix susceptible d'être « ressuscité » au rétablissement de l'arbitrage à titre de mode de règlement des différends non seulement va à l'encontre des termes de la Loi, mais ne tient nullement compte de l'économie de cette dernière qui, comme noté supra, a été agencée de façon à préserver l'intégrité du mode de règlement applicable tout au long du cycle de négociations. Ànotre avis, la Commission a eu raison de conclure que le seul mode de règlement des différends ouvert aux parties est la conciliation.

[28]       M. Raven avait sans doute raison de faire remarquer que la suppression de toute référence à l'arbitrage durant la période de suspension causerait un certain inconvénient et produirait des conséquences imprévues dans le contexte des dispositions de la Loi, applicables à l'affaire en instance. Par exemple, si la demanderesse avait été accréditée comme l'agent négociateur de l'unité en question en mai 1996, et non en juin 1997, et qu'elle eût opté pour l'arbitrage en application du paragraphe 37(1), elle aurait pu demander l'arbitrage en juillet 1999.

[29]       Par contre, la conclusion de M. Raven, à supposer qu'elle soit accueillie, pourrait produire des conséquences tout aussi peu satisfaisantes. Par exemple, si les négociations avaient abouti à une impasse et que l'appelante eût donné avis à la Commission en mai 1999, elle n'aurait eu droit qu'à la conciliation. Cependant, puisque les divergences n'avaient pu être résolues plus tôt, l'arbitrage aurait été disponible, eût-elle demandé à y recourir en juillet 1999.

[30]       En conséquence, nous ne sommes pas convaincus, à la lumière des faits de la cause, que la suppression de toute référence à l'arbitrage dans les dispositions applicables, ainsi que le prescrivait le paragraphe 62(3), produise des conséquences arbitraires ou manifestement injustes dans le contexte de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique.

[31]       La demande de contrôle judiciaire sera rejetée avec dépens.

                  Signé: Marc Noël                  

J.C.A.                          

Traduction certifiée conforme,

Martine Brunet, LL.B.

COUR D'APPEL FÉDÉRALE

AVOCATS ET AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER

DOSSIER N^o :                                    A-800-99

INTITULÉ DE LA CAUSE :               Alliance de la Fonction publique du Canada c. Sa Majesté la Reine représentée par le Personnel des Fonds non publics, Forces canadiennes

LIEU DE L'AUDIENCE :                   OTTAWA

DATE DE L'AUDIENCE :                 5 avril 2000

MOTIFS DU JUGEMENT DE LA COUR PRONONCÉS PAR LE JUGE NOËL

LE :                                                      5 avril 2000

ONT COMPARU :

M. Andrew Raven                                           pour la demanderesse

M^me Jacqueline de Aguayo

M^me S. Maureen Crocker                              pour le défendeur

AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :

Raven, Allen, Cameron & Ballantyne           pour la demanderesse

Ottawa (Ontario)

Morris Rosenberg                                          pour le défendeur

Sous-procureur général du Canada

Ottawa (Ontario)