Décisions de la Cour d'appel fédérale

Date : 20050719

Dossier : A-509-04

Référence : 2005 CAF 261

CORAM :       LE JUGE LINDEN

LE JUGE SEXTON

LA JUGE SHARLOW

ENTRE :

                                         LE MINISTRE DE L=ENVIRONNEMENT ET

                  L=AGENCE CANADIENNE D=ÉVALUATION ENVIRONNEMENTALE

                                                                                                                                              appelants

                                                                             et

                                                BENNETT ENVIRONMENTAL INC.

                                                                                                                                                  intimée

                                                                             et

LA PREMIÈRE NATION D=EEL RIVER BAR,

LA PREMIÈRE NATION PABINEAU, LES MICMACS DE GESGAPEGIAG,

LE GOUVERNEMENT MICMAC DE LISTUGUJ ET

LE COMITÉ DE CITOYENS DE BELLEDUNE

intervenants

                                        Audience tenue à Toronto (Ontario), le 2 juin 2005

                                      Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 19 juillet 2005

MOTIFS DU JUGEMENT :                                                                        LA JUGE SHARLOW

Y ONT SOUSCRIT :                                                                                         LE JUGE LINDEN

                                                                                                                           LE JUGE SEXTON

Date : 20050719

Dossier : A-509-04

Référence : 2005 CAF 261

CORAM :       LE JUGE LINDEN

LE JUGE SEXTON

LA JUGE SHARLOW

ENTRE :

                                         LE MINISTRE DE L=ENVIRONNEMENT ET

                  L=AGENCE CANADIENNE D=ÉVALUATION ENVIRONNEMENTALE

                                                                                                                                              appelants

                                                                             et

                                                BENNETT ENVIRONMENTAL INC.

                                                                                                                                                  intimée

                                                                             et

LA PREMIÈRE NATION D'EEL RIVER BAR,

LA PREMIÈRE NATION PABINEAU, LES MICMACS DE GESGAPEGIAG,

LE GOUVERNEMENT MICMAC DE LISTUGUJ ET

LE COMITÉ DE CITOYENS DE BELLEDUNE

                                                                                                                                          intervenants

                                                       MOTIFS DU JUGEMENT

LA JUGE SHARLOW

[1]                Le 14 juin 2004, un communiqué de presse publié par l=Agence canadienne d=évaluation environnementale mentionnait que, ce même jour, le ministre de l=Environnement avait annoncé * le renvoi du projet d=oxydeur thermique à haute température de Bennett, situé à Belledune, au Nouveau-Brunswick, à une commission d=examen +. Il n=existe apparemment aucun autre document concernant la décision du ministre. Selon le communiqué, la décision était fondée sur les articles 46 et 48 de la Loi canadienne sur l=évaluation environnementale, L.C. 1992, ch. 37 (la LCÉE).

[2]                Le 13 juillet 2004, Bennett a déposé une demande de contrôle judiciaire devant la Cour fédérale dans laquelle la société sollicitait notamment une ordonnance annulant le renvoi. La Cour fédérale a entendu la demande de façon accélérée le 13 août 2004 et elle l=a accueillie : voir Bennett Environmental Inc. c. Canada (Ministre de l=Environnement) (2004), 18 Admin. L.R. (4th) 108, 10 C.E.L.R. (3d) 315 (C.F.).

[3]                En l=espèce, la Cour est saisie de l=appel interjeté par le ministre et par l=Agence canadienne d=évaluation environnementale (collectivement la Couronne) à l=encontre de l=ordonnance du juge.

[4]                Les motifs en l=espèce sont présentés sous les rubriques suivantes :

Paragraphe Les faits                                                                                                                                                    Oxydeur thermique à haute température (OTHT)                                                             5 Emplacement de l=OTHT de Belledune                                                                             6 Utilisation prévue de l=OTHT de Belledune                                                                    8 Approbation des autorités provinciales en matière environnementale                      10 Condition 9 B Évaluation des risques pour la santé humaine                                      15 Agrément de construction B le 9 septembre 2003                                                         25 Ébauche de l=agrément d=exploitation B le 18 février 2004                                         27 Les pétitions B octobre 2003                                                                                             31 Examen de Santé Canada B janvier et février 2004                                                         36 Examen des pétitions sur les effets transfrontaliers effectué par Environnement Canada B le 21 avril 2004                                                                                                    40 Autres lettres de Santé Canada à l=Agence B les 3 et 17 mai 2004                             41 Analyse des effets transfrontaliers effectuée par l=Agence B le 17 mai 2004           43 Communiqué de presse B le 21 mai 2004                                                                         47 Réponse de Bennett au communiqué de presse                                                            49 Décision du ministre B le 14 juin 2004                                                                              50 Contestation de la décision du ministre                                                                          51 Appel interjeté par le ministre et par l=Agence                                                              54 Situation actuelle de l=OTHT de Belledune                                                                   55 Questions en litige                                                                                                              58 Norme de contrôle                                                                                                               60 Droit applicable                                                                                                                   63 L=installation de Belledune était-elle un * projet + lorsqu=elle a été                renvoyée à une commission?                                                                                             74 Deuxième motif d=appel : l=ordonnance de prohibition rendue contre l=Agence 90 Caractère raisonnable de la décision du ministre                                                           95 Observations générales concernant le caractère équitable du processus suivi par le ministre                                                                                                                     102 Conclusion                                                                                                                         105

Les faits

Oxydeur thermique à haute température

[5]                Un oxydeur thermique à haute température (OTHT) expose des matières contaminées à une température élevée dans le but d=extraire, d=enlever et de détruire les polluants. Les polluants qui sont des composés organiques sont détruits à haute température dans une chambre de combustion secondaire. Les gaz éjectés sont soumis à un processus d=épuration et de filtrage afin d=éliminer ou d=atténuer d=autres polluants. Ce qui en résulte est rejeté dans l=atmosphère.

Emplacement de l=OTHT de Belledune

[6]                L=OTHT de Belledune est situé sur un terrain d=environ 20 acres, dans un parc industriel à proximité de la zone portuaire de Belledune, au Nouveau-Brunswick. Depuis plusieurs années, l=industrie lourde occupe la région et on y trouve notamment une fonderie de plomb-zinc, ainsi qu=une centrale électrique alimentée au charbon. La partie active de l=installation occupe environ dix acres. Le reste du terrain sert de zone tampon.

[7]                La baie des Chaleurs est située à quelque 1,3 kilomètre de l=OTHT de Belledune. La frontière entre le Québec et le Nouveau-Brunswick est située à environ 23 kilomètres. Les trois réserves amérindiennes les plus près sont la réserve de Gesgapegiag (à 32 kilomètres), la réserve d=Eel River Bar (à 41 kilomètres) et la réserve de Pabineau (à 44 kilomètres).

Utilisation prévue de l=OTHT de Belledune

[8]                L=utilisation prévue par Bennett à ce moment B et toutes les approbations obtenues par Bennett des fonctionnaires provinciaux du Nouveau-Brunswick vont dans ce sens B est d=utiliser l=OTHT de Belledune pour traiter jusqu=à 100 000 tonnes par année de sols et d=autres matériaux solides contaminés par la créosote et les hydrocarbures non chlorés, provenant principalement de projets d=assainissement de sites urbains contaminés en Amérique du Nord. Bennett n=a pas l=intention d=utiliser l=installation de Belledune pour traiter des matières contenant des produits chlorés ou des BPC.

[9]                L=OTHT de Belledune est conçu spécifiquement pour l=utilisation proposée. Il n=est pas clair si l=OTHT de Belledune pourrait, un jour, avoir une autre vocation que celle qui est prévue. Toutefois, je tiens pour acquis qu=aucune modification de l=utilisation de l=OTHT de Belledune ne serait possible sans l=approbation des autorités provinciales. (D=ailleurs, il y a une condition à cet égard dans l=ébauche de l=agrément d=exploitation mentionnée plus loin.)

Approbation des autorités provinciales en matière environnementale

[10]            Avant d=entreprendre la construction de l=OTHT de Belledune, Bennett a dû obtenir l=approbation visée par le Règlement sur les études d=impact sur l=environnement (87-83) pris en application de la Loi sur l=assainissement de l=environnement, L.R.N.-B. 1973, ch. C-6. Le processus d=obtention de l=approbation a débuté en août 2002.

[11]            Le projet de Bennett relativement à l=OTHT de Belledune a été soumis à un comité d=examen technique composé de représentants de quelques ministères du gouvernement du Nouveau-Brunswick et des ministères fédéraux de l=Environnement et des Pêches et Océans. Le dossier n=explique pas les raisons pour lesquelles le comité d=examen technique provincial comprenait des fonctionnaires fédéraux en matière d=environnement. J=estime que leur présence avait pour objet louable de favoriser la communication de renseignements et le partage d=expertise entre les fonctionnaires fédéraux et provinciaux en matière d=environnement.

[12]            Le comité d=examen technique a soulevé un certain nombre de questions, qui ont reçu des réponses apparemment satisfaisantes. Le 17 janvier 2003, le ministre de l=Environnement et des Gouvernements locaux du Nouveau-Brunswick a délivré un * certificat de décision + qui autorisait Bennett à aller de l=avant, sous réserve de vingt-quatre conditions.

[13]            Aux fins du présent appel, voici les principales conditions imposées à Bennett dans le certificat de décision :

(1)        L=ouvrage devait être entrepris dans les trois ans suivant la date de la décision, sauf si le ministre de l=Environnement et des Gouvernements locaux prolongeait le délai (condition 2).

(2)        Bennett était autorisée à importer uniquement du créosote et des sols contaminés aux hydrocarbures non chlorés (condition 3).

(3)        Toute proposition concernant l=utilisation de matières traitées dans un produit de sols recommercialisable à valeur ajoutée exigerait une autorisation distincte (condition 8).

(4)        Bennett devait effectuer * une évaluation des risques pour la santé humaine (ÉRSH), comprenant une modélisation des retombées atmosphériques pour déterminer la portée, la nature et les effets de toute retombée, y compris les autres impacts possibles, attribuables à l=exploitation de l=installation +. L=évaluation devait être effectuée et soumise aux fonctionnaires provinciaux de la santé pour approbation avant la délivrance de l=agrément de construction et de l=agrément d=exploitation (condition 9).

(5)        Bennett devait tenir une réunion publique d=information à Belledune dans les 30 jours (condition 10).

(6)        Le 1^er mars 2003 au plus tard, Bennett devait mettre sur pied un comité de liaison environnementale communautaire relativement à la construction et à l=exploitation de l=installation (condition 11).

(7)        Bennett devait installer un système de suivi en continu des émissions pour déterminer le taux de rejet, notamment d=anhydride sulfureux, d=oxydes d=azote, de monoxyde de carbone, de chlorure d=hydrogène et de composés organiques volatils, ainsi que le débit gazeux (condition 12).

(8)        Avant la délivrance de l=agrément d=exploitation, Bennett devait installer de l=équipement de contrôle de la pollution afin que le taux des émissions provenant de l=installation ne dépasse pas les limites établies pour 2006 par le CCME à l=égard des standards pancanadiens pour les déchets dangereux (condition 13).

(9)        Avant la délivrance de l=agrément de construction et de l=agrément d=exploitation, Bennett devait préparer et présenter pour approbation un programme de surveillance du sel in-situ, ainsi qu=un programme de surveillance des eaux souterraines (conditions 14 et 15).

(10)      Bennett devait préparer un plan de protection de l=environnement dans lequel figureraient les mesures d=atténuation qui seraient mises en place pendant la construction, l=exploitation et l=entretien de l=installation (condition 19).

(11)      Après l=approbation des conditions 8, 9, 13, 14, 15 et 19, Bennett devait obtenir un * agrément de construction + ainsi qu=un * agrément d=exploitation +, en conformité avec le Règlement sur la qualité de l=eau (82-126) (pris en application de la Loi sur l=assainissement de l=environnement) et le Règlement sur la qualité de l=air (97-133) (pris en application de la Loi sur l=assainissement de l=air, L.N.-B. 1997, ch. C-5.2) (condition 20).

[14]            Il n=est pas allégué que Bennett a manqué à une quelconque condition prévue dans le certificat de décision.

Condition 9 BÉvaluation des risques pour la santé humaine

[15]            À l=égard de la condition 9 du certificat de décision (évaluation des risques pour la santé humaine ou ÉRSH), la preuve produite par Bennett décrivait en détail les moyens mis en place pour remplir cette condition. Les renseignements pertinents se trouvent dans l=affidavit du 12 juillet 2004 de Denis L. Marquis, ingénieur principal spécialisé en pollution atmosphérique chez Jacques Whitford Limited, dont les services ont été retenus par Bennett pour l=aider à obtenir les approbations environnementales relativement à l=OTHT de Belledune. M. Marquis a subi un contre-interrogatoire sur un certain nombre de questions, mais le contre-interrogatoire a très peu porté sur la méthode de l=ÉRSH et sur ses résultats.

[16]            L=ÉRSH s=est déroulée selon un protocole reconnu. Il s=agit de prédire les effets potentiels sur l=environnement, compte tenu de la conception de l=installation, ainsi que de l=exploitation d=installations similaires, afin de déterminer les concentrations au sol des polluants auxquelles la population pourrait être exposée, une fois l=installation en état de fonctionnement. L=évaluation a été effectuée à l=aide d=un modèle de dispersion et d=un modèle de dépôt. Le modèle de dispersion permet de prévoir les concentrations au sol des émissions probables rejetées dans l=atmosphère par l=installation de Belledune, ce qui permet d=obtenir des renseignements sur ce que la population est susceptible de respirer. Le modèle de dépôt prédit l=accumulation à long terme des polluants dans la région entourant l=installation auxquels la population serait exposée, par exemple, par un contact direct avec les sols, par suite de la remise en suspension des poussières, par l=infiltration dans l=eau de surface et par l=accumulation de polluants dans les plantes et les animaux consommés.

[17]            Les taux de dispersion et de dépôt obtenus ont ensuite été utilisés dans un modèle d=ÉRSH, en conjonction avec de l=information sur la toxicité des produits chimiques en cause et sur l=étendue de l=exposition à ces produits par divers vecteurs d=exposition. Les expositions prévues ont été comparées à des normes ou lignes directrices publiées sur la santé et l=environnement pour évaluer le niveau de risque pour la santé humaine que présente l=exploitation de l=installation.

[18]            Les modèles de dispersion et de dépôt appliqués à l=OTHT de Belledune devaient en permettre de prédire les concentrations maximales au sol des polluants provenant de l=installation dans l=air ambiant, dans un rayon de dix kilomètres, ainsi que le taux de dépôt de ces polluants. Le modèle était fondé sur la théorie selon laquelle le taux des concentrations au sol et des dépôts augmente au fur et à mesure que l=on s=éloigne de la source des polluants, qu=il atteint un niveau maximal à un certain point, puis qu=il diminue au fur et à mesure que l=on s=éloigne de la source.

[19]            Puisque ces calculs dépendent des conditions météorologiques, notamment la force et la direction du vent, le modèle utilise des données météorologiques obtenues pendant cinq ans et qui sont censées représenter la région. On a ainsi obtenu divers taux maximaux des concentrations au sol et des dépôts sur une période de cinq ans, qui ont été comparés à des normes reconnues applicables à la qualité de l=air.

[20]            Le taux maximal prévu pour les concentrations au sol et les dépôts dans un rayon de dix kilomètres a été choisi comme valeur qui serait utilisée par le modèle d=ÉRSH pour le calcul des risques pour la santé. L=étude a établi le * point de contact maximal + (PCM) de chaque polluant au sol, et les valeurs maximales obtenues ont été utilisées lors du calcul des risques pour la santé humaine.

[21]            Le PCM a été établi par le modèle comme étant situé à environ 200 mètres au sud des limites du terrain de l=installation proposée de Belledune. L=évaluation des risques pour la santé humaine à l=endroit où l=on trouve les taux les plus élevés des concentrations et des dépôts permettrait d=établir les risques maximaux pour la santé auxquels une personne serait exposée. Par définition, les taux des concentrations au sol et des dépôts et les risques pour la santé humaine seraient, dans toute autre région, moins élevés qu=au PCM.

[22]            D=autres hypothèses ont été formulées dans le modèle d=ÉRSH dans le but de surestimer les risques réels pour la santé des individus. Par exemple, on a imaginé une résidence comportant un jardin potager située au PCM, à 200 mètres de l=installation (l=endroit a présentement un zonage industriel et comporte une forêt). Il a été tenu pour acquis que les habitants seraient exposés à ces niveaux de concentration et de dépôt au sol de façon continue toute leur vie, soit pendant 70 ans, que les seuls légumes potagers que ces personnes consommeraient proviendraient de ce jardin et qu=elles puiseraient leur eau potable dans le bassin de Belledune (en fait, aucun résident de Belledune ne s=approvisionne en eau potable dans ce bassin).

[23]            L=ÉRSH a permis de conclure que l=OTHT de Belledune n=augmenterait pas de façon importante le niveau actuel de polluants dans la région de Belledune et que, dans l=ensemble, les concentrations maximales au sol prédites par le modèle étaient inférieures à 5-25 % des normes relatives à la qualité de l=air, au Nouveau-Brunswick, pour tous les polluants. Les concentrations au sol à quelque distance que ce soit en dehors des niveaux maximaux observés au PCM seraient inférieures au PCM, que ce soit à 10 ou à 100 kilomètres de l=installation.

[24]            L=ÉRSH a permis de conclure, compte tenu de l=évaluation des risques potentiels pour la santé humaine au PCM, que l=on s=attendait à ce que l=exploitation de l=OTHT de Belledune n=ait aucun effet aigu ou chronique sur la santé humaine. Le modèle utilisé dans l=étude est précis, à toutes fins utiles, à 50 kilomètres de la source. Toutefois, la résolution et la précision du modèle diminuent à environ 20 kilomètres, hors desquels il y a une augmentation du niveau d=imprécision du modèle. Il existe des modèles plus rigoureux quant à la dispersion et aux dépôts pour des études qui portent sur de plus grandes distances, mais Bennett était d=avis qu=il n=était pas nécessaire d=appliquer ces modèles, compte tenu du niveau peu élevé des concentrations selon l=étude effectivement menée par Bennett. Apparemment, les autorités provinciales partageaient l=opinion de Bennett puisque, tel que susmentionné, elles ont accepté l=ÉRSH de Bennett comme respectant la condition 9 du certificat de décision.

Agrément de construction Ble 9 septembre 2003

[25]            Bennett devait obtenir, outre le certificat de décision, un agrément de construction en vertu du Règlement sur la qualité de l=eau et du Règlement sur la qualité de l=air du Nouveau-Brunswick. L=agrément de construction a été délivré le 9 septembre 2003. La construction de l=OTHT de Belledune a débuté vers le 15 septembre 2003. Aux fins du présent appel, les dispositions les plus pertinentes de l=agrément de construction sont les suivantes :

[26]            L=agrément de construction exige également qu=il y ait un programme détaillé de surveillance des sols et un programme détaillé de surveillance des eaux souterraines, et il contient des exigences quant à la production de rapports.

Ébauche de l=agrément d=exploitation Ble 18 février 2004

[27]            Après la délivrance de l=agrément de construction, Bennett devait obtenir un agrément d=exploitation en vertu du Règlement sur la qualité de l=air et du Règlement sur la qualité de l=eau. Le processus d=obtention de l=agrément d=exploitation exigeait, outre le respect des conditions de l=agrément de construction, un processus d=examen public de 180 jours. Le processus d=examen public a débuté le 27 novembre 2003 et il a pris fin le 19 avril 2004. Une ébauche de l=agrément d=exploitation a été mise à la disposition du public le 18 février 2004.

[28]            L=ébauche de l=agrément d=exploitation indique que l=agrément serait valide du 1^er juillet 2004 au 30 juin 2009. L=ébauche établit en détail les conditions et les normes relatives au transport des matières contaminées par camion, par chemin de fer ou par bateau, à l=entreposage et au stockage des matières, à l=analyse des matières contaminées avant leur traitement, aux limites des émissions, au contrôle des gaz de procédé, aux assurances et à la protection financière, aux essais et à la surveillance, ainsi que celles relatives aux rapports mensuels et annuels. En outre, l=ébauche établit des périodes de préavis relativement au renouvellement de l=agrément d=exploitation, à l=approbation de toute modification de l=exploitation ou à la fermeture envisagée de l=installation.

[29]            Les conditions établies dans l=ébauche de l=agrément d=exploitation reflètent en grande partie les conditions dont était assorti l=agrément de construction. Par exemple, les limites des émissions prévues dans l=ébauche de l=agrément d=exploitation sont les mêmes que celles qui sont établies dans l=agrément de construction.

[30]            Lors de la publication de l=ébauche de l=agrément d=exploitation, le ministre n=avait pas réagi publiquement aux pétitions d=octobre 2003 mentionnées plus loin.

Les pétitions B octobre 2003

[31]            À la fin du mois d=octobre 2003, le ministre a reçu deux lettres dans lesquelles on demandait son intervention relativement à l=OTHT de Belledune.

[32]            La première lettre, datée du 21 octobre 2003, provient de plusieurs individus et groupes du Nouveau-Brunswick et du Québec, notamment d=Environnement Vie Péninsule Acadienne, du Ralliement gaspésien et madelinot, du Committee for Anglophone Social Action (Gaspe Peninsula), du Groupe de médecins et dentistes de la Gaspésie, de la Table des préfets de la Gaspésie et de la Table agroalimentaire de la Gaspésie. Elle mentionne un certain nombre d=études effectuées entre 1984 et 2001 qui révèlent l=existence d=importants problèmes environnementaux dans la région de Belledune et, après avoir mentionné le paragraphe 46(1) de la LCÉE, la lettre énonce ce qui suit :

[33]            La deuxième lettre, datée du 31 octobre 2003, provient des chefs élus des Micmacs de Gesgapegiag, de la Première nation Pabineau, du Gouvernement micmac de Listuguj et de la Première nation d=Eel River Bar. Elle soulève plusieurs préoccupations concernant les répercussions possibles sur l=environnement de l=OTHT de Belledune. La lettre dit en partie :

[34]            Le ministre a décidé que les lettres étaient des pétitions exigeant le renvoi à une commission, en conformité avec les paragraphes 46(1) et 48(1) de la LCÉE. Comme nous l=expliquons en détail plus loin, ces dispositions autorisent le ministre, dans certaines circonstances, à renvoyer l=évaluation d=un projet à une commission fédérale d=évaluation environnementale, même si le projet n=est pas assujetti par ailleurs à un quelconque contrôle réglementaire fédéral.

[35]            En octobre 2003, Bennett a été avisée que le ministre avait reçu les pétitions et que l=Agence allait effectuer un examen afin de déterminer s=il y avait lieu de renvoyer l=évaluation à une commission. Lorsque le ministre a pris la décision visée par le présent appel, Bennett n=avait pas obtenu une copie des pétitions.

Examen de Santé Canada Bjanvier et février 2004

[36]            Lorsque le ministre a reçu les pétitions, en octobre 2003, l=Agence a commencé à rédiger

un rapport dans le but de conseiller le ministre concernant sa réponse. Il n=est pas certain que le dossier décrive tout le travail qui a été effectué. Toutefois, il est clair que l=Agence a consulté Santé Canada pour obtenir des renseignements et des conseils sur les questions de santé soulevées dans les pétitions, ainsi que sur l=ÉRSH de Bennett relativement à la condition 9 du certificat de décision.

[37]            Le 20 janvier 2004, les fonctionnaires de l=Agence et de Santé Canada ont tenu une conférence téléphonique. Santé Canada a ensuite fait parvenir une lettre à l=Agence établissant un certain nombre de questions préliminaires à poser à Bennett. Aucune question précise n=a été posée concernant les effets possibles sur la santé de l=OTHT de Belledune dans les régions à l=extérieur du Québec ni dans l=une ou l=autre des réserves amérindiennes mentionnées dans la pétition des chefs. Toutefois, la lettre de Santé Canada présente les observations suivantes concernant les effets transfrontaliers (les documents du gouvernement versés au dossier utilisent le terme * transfrontalier + pour décrire toutes les régions mentionnées dans les pétitions, y compris la baie des Chaleurs, les communautés québécoises les plus près de Belledune et toutes les réserves indiennes mentionnées dans la pétition du 30 octobre 2003) :

[38]            Le 4 février 2004, Bennett a répondu longuement et en détail aux questions soulevées par Santé Canada. Les réponses citent abondamment l=ÉRSH qui avait été effectuée conformément à la condition 9 du certificat de décision. Étant donné qu=aucune question n=avait porté sur les effets transfrontaliers, Bennett n=a pas soulevé ce sujet.

[39]            Avant de recevoir la lettre de Bennett du 4 février 2004, Santé Canada a fait parvenir à l=Agence une lettre, datée du 2 février 2004, qui énonçait en partie ce qui suit :

Examen des pétitions sur les effets transfrontaliers effectué par Environnement Canada Ble 21 avril 2004

[40]            Certains experts d=Environnement Canada ont préparé un rapport long et détaillé pour l=Agence. Ce rapport était daté du 21 avril 2004 et portait sur les questions qui, selon Environnement Canada, avaient été soulevées dans les pétitions. La conclusion du rapport se trouve à la page 26 et est rédigée comme suit :

Autres lettres de Santé Canada à l=Agence Bles 3 et 17 mai 2004

[41]            Dans une lettre datée du 3 mai 2004, Santé Canada a de nouveau conseillé l=Agence. Santé Canada avait alors reçu la réponse de Bennett du 4 février 2004. En outre, Santé Canada avait pris connaissance du rapport du 21 avril 2004 d=Environnement Canada et d=une lettre provenant du ministère des Pêches et des Océans qui énonçait ce qui suit : * le projet n=entraînera vraisemblablement pas une augmentation considérable et tangible de contamination des ressources et des habitats marins de la baie des Chaleurs, ou n=aura pas d=effets toxiques sur les populations de poissons et d=invertébrés qui font partie de l=écosystème ou qui vivent en aval du golfe du Saint-Laurent +. Dans sa lettre du 3 mai 2004, Santé Canada tirait la conclusion suivante :

[42]            Le 17 mai 2004, Santé Canada a fait parvenir, pour une raison qui demeure nébuleuse, une autre lettre à l=Agence. La lettre énonçait en partie ce qui suit :

Analyse des effets transfrontaliers effectuée par l=Agence Ble 17 mai 2004

[43]            L=Agence a complété ses enquêtes et a préparé un rapport daté du 17 mai 2004. Le rapport comporte plusieurs annexes, notamment le rapport du 21 avril 2004 d=Environnement Canada, les lettres de Santé Canada susmentionnées, ainsi que la réponse de Bennett à Santé Canada datée du 4 février 2004.

[44]            Le corps du rapport résume les conclusions de l=équipe de l=enquête composée d=experts de Pêches et Océans Canada, d=Environnement Canada, de Santé Canada, des Affaires indiennes et du Nord canadien et de l=Agence. Dans le corps du rapport, on trouve la conclusion de chaque ministère, notamment la conclusion tirée par Santé Canada décrite dans la lettre du 3 mai 2004 (citée plus haut).

[45]            La conclusion de l=équipe de l=Agence se trouve à la page 12 du rapport et elle est rédigée comme suit :

[46]            Bennett aurait obtenu une copie du rapport de l=Agence du 17 mai 2004, ainsi que les annexes. La date à laquelle Bennett a obtenu le rapport n=est pas précisée. Quoi qu=il en soit, lors de la réception du rapport, Bennett a tenu pour acquis, compte tenu de la conclusion énoncée, que le ministre ne renverrait pas l=évaluation de l=OTHT de Belledune à une commission.

Communiqué de presse Ble 21 mai 2004

[47]            Le 21 mai 2004, l=Agence a publié un communiqué de presse selon lequel le ministre avait annoncé qu=il donnait avis, à Bennett, aux gouvernements du Nouveau-Brunswick et du Québec, ainsi qu=aux pétitionnaires, de son intention de renvoyer le projet d=OTHT de Belledune à une commission, en conformité avec les paragraphes 46(1) et 48(1) de la LCÉE. Selon le communiqué de presse, la décision était fondée sur les motifs suivants :

[48]            Dans une lettre datée du 25 mai 2004, l=Agence a transmis un exemplaire du communiqué de presse du 21 mai 2004 à Bennett, qui a alors pris connaissance de la lettre de Santé Canada, datée du 2 février 2004, décrivant les questions sur lesquelles Santé Canada voulait plus d=information.

Réponse de Bennett au communiqué de presse

[49]            Le 2 juin 2004, Bennett a écrit à l=Agence pour dire qu=elle n=avait pas été informée des questions que posait Santé Canada dans la lettre du 2 février 2004 et qu=elle voulait qu=on lui permette de présenter des renseignements supplémentaires avant que le ministre ne prenne une décision concernant le renvoi de l=OTHT de Belledune à une commission. Ni l=Agence ni le ministre n=ont répondu à la lettre. M. Marquis a dit, en contre-interrogatoire, que selon toute vraisemblance, la société aurait pu répondre raisonnablement rapidement aux questions (en quelques semaines), même si la préparation d=une réponse complète à l=une des questions aurait pu prendre quelques mois.

Décision du ministre Ble 14 juin 2004

[50]            Le 14 juin 2004, l=Agence a publié un communiqué de presse disant que le ministre avait annoncé sa décision de renvoyer le projet d=OTHT de Belledune à une commission.

Contestation de la décision du ministre

[51]            Le 13 juillet 2004, Bennett a présenté une demande de contrôle judiciaire devant la Cour fédérale relativement à la décision du ministre de renvoyer l=évaluation de l=OTHT de Belledune à une commission. Les seuls défendeurs nommés étaient le ministre et l=Agence. La raison pour laquelle la demande de contrôle judiciaire ne nommait ni la province du Nouveau-Brunswick, ni la province de Québec, ni aucun des pétitionnaires à titre de défendeurs n=est pas claire.

[52]            La Première nation d=Eel River Bar, la Première nation Pabineau, les Micmacs de Gesgapegiag, le Gouvernement micmac de Listuguj et le Comité de citoyens de Belledune ont demandé l=autorisation d=intervenir devant la Cour fédérale, et cette demande a été accueillie. Aucune autre partie n=a demandé la qualité d=intervenante.

[53]            La demande a été entendue de façon accélérée le 13 août 2004. Le juge de la Cour fédérale a rendu une ordonnance, datée du 19 août 2004, annulant la décision du ministre. L=ordonnance prévoit ce qui suit :

Appel interjeté par le ministre et par l=Agence

[54]            Le 28 septembre 2004, le ministre et l=Agence ont interjeté appel de l=ordonnance du 19 août 2004. La Première nation d=Eel River Bar, la Première nation Pabineau, les Micmacs de Gesgapegiag, le Gouvernement micmac de Listuguj et le Comité de citoyens de Belledune ont demandé l=autorisation d=intervenir dans l=appel et leur demande a été accueillie. L=appel a été entendu le 2 juin 2005.

Situation actuelle de l=OTHT de Belledune

[55]            L=OTHT de Belledune était complété pour l=essentiel lorsque le ministre a décidé de renvoyer la question à une commission d=examen. En date du 9 juillet 2004, Bennett avait investi approximativement 29 millions de dollars dans l=installation.

[56]            Lors de l=audition du présent appel le 2 juin 2005, les essais de rendement prévus par l=agrément de construction n=étaient pas terminés, apparemment parce que Bennett ne disposait pas encore d=une quantité suffisante de sols contaminés. L=agrément d=exploitation n=avait pas encore été délivré.

[57]            Le permis de construction délivré relativement à l=OTHT de Belledune (qui est différent de l=agrément de construction) fait l=objet d=une contestation devant la Commission d=appel en matière d=évaluation et d=urbanisme du Nouveau-Brunswick. La question de savoir si l=agrément de construction est également en cause dans cette instance n=est pas claire. Il est reconnu que Bennett pourrait perdre son investissement dans l=OTHT de Belledune si la contestation est accueillie, mais en cas contraire, Bennett a le droit de se fonder sur le permis de construction et l=agrément de construction. Aux fins du présent appel, j=ai tenu pour acquis que le permis de construction et l=agrément de construction étaient valides.

Questions en litige

[58]            Bennett s=est opposée à la décision du ministre de renvoyer l=OTHT de Belledune à une commission en invoquant qu=au moment de la décision, soit le 14 juin 2004, la construction de l=installation était complétée pour l=essentiel. La principale question visée par le présent appel est de savoir si le paragraphe 46(1) ou le paragraphe 48(1) de la LCÉE conférait au ministre le pouvoir de renvoyer l=évaluation de l=OTHT de Belledune à une commission au moment où il a pris la décision.

[59]            Plus précisément, la question est de savoir si, lors de la décision du ministre, l=OTHT de Belledune était un * projet + au sens de l=article 2 de la LCÉE. Selon le juge, la réponse à la question est négative. Si le juge ne s=est pas trompé à cet égard, l=appel doit être rejeté. En cas contraire, la Cour doit examiner plus en profondeur la décision du ministre pour savoir si, comme le prétend Bennett, la décision aurait dû être annulée pour un autre motif.

Norme de contrôle

[60]            La portée du pouvoir du ministre est une question d=interprétation des lois. Le juge a examiné cet aspect de la décision du ministre en conformité avec la norme de la décision correcte. Selon moi, il a eu raison. Puisque le présent appel porte sur la même question d=interprétation légale, la Cour doit également appliquer la norme de la décision correcte.

[61]            S=il est établi que l=interprétation de la loi effectuée par le juge n=est pas correcte, la Cour devra examiner le bien-fondé de la décision du ministre. Selon ce que je comprends, la Couronne prétend que la norme de contrôle devrait être celle de la décision raisonnable, sauf pour ce qui touche les questions de droit qui doivent, selon la Couronne, être examinées selon la norme de la décision correcte. Les autres parties n=ont pas soulevé la question de la norme de contrôle. À mon avis, la position de la Couronne sur ce point est conforme à la jurisprudence applicable.

[62]            La Couronne prétend également que la décision du ministre, parce qu=elle comporte un élément discrétionnaire important, ne devrait pas être modifiée si le pouvoir discrétionnaire a été exercé de bonne foi, en conformité avec la loi, et si elle est fondée sur les critères et les éléments de preuve pertinents. J=estime que cet argument est bien fondé même s=il vise la question des motifs de contrôle plutôt que la norme de contrôle.

Droit applicable

[63]            Le règlement de tout différend concernant le sens ou l=application d=une disposition de la LCÉE commence par une appréciation de l=objet visé par la LCÉE. Souvent, il faut déduire l=objet d=une loi. Toutefois, le législateur a décidé d=exprimer l=objet de la LCÉE à l=article 4, en ces termes :

[64]            La décision du ministre de renvoyer l=évaluation de l=OTHT de Belledune à une commission était censée être une décision relevant du pouvoir du ministre en vertu du paragraphe 46(1) et du paragraphe 48(1) de la LCÉE. Voici les parties pertinentes de ces dispositions :

[65]            Le terme * projet + est défini aux paragraphes 2(1) et 2(3) de la LCÉE. Voici les parties pertinentes de ces dispositions :

[66]            Il est utile, pour bien saisir la fonction des paragraphes 46(1) et 48(1) de la LCÉE, de comprendre les éléments du régime prévu par la LCÉE qui s=appliquent à la présente affaire.

[67]            Aux termes de l=article 5 de la LCÉE, l=évaluation environnementale est effectuée à l=égard de tout projet dont une autorité fédérale est le promoteur, ou qui profitera de ressources fédérales (notamment un financement ou un territoire domanial), ou qui est assujetti en tout ou en partie à un règlement fédéral. La LCÉE comprend des exigences précises applicables aux évaluations environnementales régies par l=article 5 et prévoit diverses formes d=évaluation.

[68]            L=évaluation la plus complète relative à un projet visé à l=article 5 est le renvoi, par le ministre, à un examen par une commission, conformément à l=article 28 de la LCÉE. Le ministre peut effectuer le renvoi s=il estime soit que, compte tenu de l=application des mesures d=atténuation indiquées, le projet peut entraîner des effets environnementaux négatifs importants, soit que les préoccupations du public le justifient. Aux termes de l=article 29 de la LCÉE, lorsqu=un * projet + fait l=objet d=un examen par une commission, c=est en fait l=évaluation environnementale du projet qui est renvoyée. Autrement dit, la commission effectue l=ensemble du processus d=évaluation environnementale.

[69]            La commission est formée de personnes nommées par le ministre, en conformité avec l=article 33 de la LCÉE. Le ministre choisit des personnes impartiales, non en conflit d=intérêts avec le projet et pourvues des connaissances ou de l=expérience voulues touchant les effets environnementaux prévisibles du projet.

[70]            La présente instance s=est déroulée en tenant pour acquis que l=OTHT de Belledune n=est pas visée à l=article 5 de la LCÉE. Toutefois, il n=en découle pas que la LCÉE ne s=applique pas. Les paragraphes 46(1) et 48(1) de la LCÉE autorisent le ministre, dans certaines circonstances, à renvoyer à une commission l=évaluation d=un projet, même si le projet n=est pas visé à l=article 5. Le paragraphe 46(1) peut s=appliquer si le projet entraîne certains effets environnementaux dans une autre province. Le paragraphe 48(1) peut s=appliquer si le projet a certains effets environnementaux sur le territoire domanial, notamment sur des terres sur lesquelles les Indiens ont des droits ou qui sont visées dans un accord de revendications territoriales.

[71]            Le ministre ne peut renvoyer à une commission l=évaluation d=un projet en vertu des paragraphes 46(1) ou 48(1) de la LCÉE si des ententes relatives à certaines questions sont en place. Aux termes du paragraphe 46(2), le ministre ne peut effectuer le renvoi prévu au paragraphe (1) s=il existe une telle entente entre le ministre et les provinces concernées. (Une province concernée est la province où le projet est mis en oeuvre et une province dont le territoire peut subir des effets environnementaux négatifs importants en raison du projet.) Selon le paragraphe 48(3), le ministre ne peut effectuer le renvoi prévu au paragraphe 48(1) en rapport avec des terres sur lesquelles les Indiens ont des droits s=il existe un accord entre le ministre, les autorités pertinentes d=une province concernée et les représentants des Indiens relativement à ces terres. En l=espèce, il n=est pas allégué qu=il existe un accord qui empêcherait le ministre d=effectuer un renvoi à une commission.

[72]            Les paragraphes 46(1) et 48(1) de la LCÉE peuvent être invoqués de diverses façons, mais en l=espèce ces dispositions ont été invoquées par voie de lettres envoyées au ministre en octobre 2003, lettres que le ministre a acceptées à titre de pétitions conformément aux alinéas 46(3)b) et 48(4)b) de la LCÉE. Les pétitions alléguaient que l=installation de Belledune pourrait avoir des effets environnementaux négatifs au Québec, ainsi que dans certaines réserves amérindiennes au Nouveau-Brunswick et au Québec et à l=endroit de terres et d=eaux où les peuples de ces réserves puisent au moins une partie de leur subsistance. Il n=est pas allégué que le ministre a commis une erreur en décidant que les lettres d=octobre 2003 étaient des pétitions.

[73]            Conformément aux paragraphes 46(4) et 48(5) de la LCÉE, le ministre doit donner un préavis d=au moins dix jours de son intention de renvoyer l=évaluation du projet à une commission en vertu des paragraphes 46(1) ou 48(1), respectivement. Le préavis doit être remis au promoteur du projet, aux gouvernements des provinces concernées et aux signataires de la pétition reçue aux termes du paragraphe 46(3) ou du paragraphe 48(4) et, dans le cas d=un renvoi en vertu du paragraphe 48(1) relativement à des terres sur lesquelles les Indiens ont des droits, au représentant des Indiens à l=égard de ces terres. Il n=est pas allégué que le ministre n=a pas donné le préavis prévu par la loi.

L=installation de Belledune était-elle un * projet +lorsqu=elle a été renvoyée à une commission?

[74]            Les parties conviennent qu=en règle générale il n=y a pas de projet au sens de la loi, sauf s=il s=agit d=une proposition de projet. Toutefois, les parties ne s=entendent pas sur l=application du principe général en l=espèce.

[75]            Bennett fait valoir que lorsque le ministre a décidé de renvoyer l=OTHT de Belledune à une commission, il ne s=agissait pas d=un projet au sens de la loi parce que la construction de l=installation était complétée pour l=essentiel et parce qu=un agrément d=exploitation allait être délivré incessamment. La Couronne soutient que, parce que l=OTHT de Belledune n=était pas encore en exploitation au moment où le ministre a pris sa décision, l=* exploitation proposée + de l=installation de Belledune, à la différence de la construction de l=installation, était à l=époque un * projet + au sens de la loi.

[76]            Sur ce point, le juge a donné raison à Bennett plutôt qu=à la Couronne. Selon moi, le juge a tiré la bonne conclusion.

[77]            Le sens ordinaire et grammatical du terme * projet +, tel que défini par la loi, est celui que lui donne la Couronne, c=est-à-dire que toute proposition de construction d=un ouvrage, toute proposition d=exploitation d=un ouvrage, toute proposition de modification d=un ouvrage, toute proposition de fermeture d=un ouvrage, et toute proposition de désaffectation d=un ouvrage susceptible d=être un projet. Il n=y a un * projet + qu=au stade de la proposition.

[78]            Dans certaines circonstances, l=exploitation proposée d=un ouvrage construit pourrait être un * projet + au sens de la loi. Si, par exemple, une société d=élimination des déchets achète un incinérateur qui a servi à l=élimination des déchets d=une scierie et que la société se propose d=utiliser l=incinérateur pour éliminer les déchets d=un fabricant de produits chimiques, le projet de changement de vocation de l=incinérateur serait probablement un * projet + au sens de la loi. Cela ne veut toutefois pas dire que toute installation nouvellement construite sera nécessairement un * projet + jusqu=à ce qu=elle soit réellement exploitée. Lorsque la construction d=un ouvrage devant servir à un but précis est approuvée, en règle générale, l=autorisation vise tant la construction que l=exploitation de l=installation. Dans ce type de situation, l=étape de proposition aura certainement pris fin au moment où la construction de l=édifice sera terminée.

[79]            Nous en trouvons un exemple dans l=arrêt Inter-Church Uranium Committee Educational Co-operative c. Canada (Commission de contrôle de l=énergie atomique), [2005] 1 R.C.F. 372 (C.A.F.). Cette affaire traitait d=une mine d=uranium visée par un régime réglementaire fédéral d=approbation qui prévoyait des approbations distinctes pour les diverses étapes de mise en chantier et d=exploitation de la mine. Le paragraphe 47 de cet arrêt est rédigé comme suit :

Cela ne veut pas dire que la fin des travaux de la Commission conjointe signifie la fin de l=ensemble des activités d=examen environnemental pour le Projet du lac McClean. Les questions environnementales doivent être examinées relativement à chaque licence délivrée en application du Règlement sur les mines d=uranium et de thorium et du règlement qui le remplace, soit le Règlement sur les mines et les usines de concentration d=uranium. Qui plus est, le processus d=examen préalable et d=évaluation environnementale prévu par la LCÉE pourra être déclenché plus tard si le paragraphe 74(3) de cette Loi s=applique. Tel serait le cas, notamment, si une proposition ayant pour but d=entreprendre une activité liée au Projet du lac McClean qui n=était pas visée par le mandat de la Commission conjointe était présentée (comme l=augmentation de la production proposée que la Commission de sûreté a autorisée en 2001, mais que la Commission conjointe mise sur pied en vertu du Décret n=avait pas examinée).

Ainsi, en principe, un nouveau processus d=évaluation environnementale serait nécessaire relativement à une activité proposée de la mine d=uranium dans la seule mesure où l=activité proposée n=avait pas déjà fait l=objet d=une évaluation environnementale.

[80]            Pour décider si l=exploitation proposée d=une installation en particulier est un * projet + aux fins de la LCÉE, il faut examiner tous les faits et toutes les circonstances en cause, en tenant compte du fait que le législateur a voulu que la LCÉE vise les activités proposées d=un type en particulier, et non toutes les activités susceptibles d=être entreprises par quiconque, à tout moment donné.

[81]            Selon moi, la raison pour laquelle la LCÉE s=applique de cette façon est afin que les effets environnementaux potentiels d=une activité soient évalués lors de la planification. Il s=agit de l=application d=une politique qui favorise un régime d=évaluation environnementale efficace et qui respecte le principe d=équité à l=égard des promoteurs de projets.

[82]            Si un projet est trop dangereux, il est logique qu=il y ait un mécanisme en place pour y mettre fin dès la planification, pour éviter non seulement des dommages inacceptables à l=environnement, mais également la perte inutile de l=investissement du promoteur. En revanche, si un projet pose un risque environnemental qui peut être réduit à un niveau acceptable grâce à des mesures d=atténuation, le mécanisme qui assure une évaluation environnementale le plus tôt possible permet de préciser ces mesures, de les évaluer et de les imposer dès l=étape de la planification afin d=éviter, encore une fois, des pertes inutiles. En outre, le fait de cibler des activités susceptibles d=avoir des répercussions sur l=environnement à l=étape de la proposition permet de clore le processus d=évaluation environnementale et évite l=iniquité qu=entraînerait l=imposition rétroactive de normes environnementales.

[83]            Le juge Linden explique bien toutes ces notions dans l=arrêt Bande indienne des Tsawwassen c. Canada (Ministre des Finances) (2001), 201 F.T.R. 137, 270 N.R. 145, 37 C.E.L.R. (N.-É.) 182 (C.A.F.), aux paragraphes 11, 12 et 13 :

[11] [. . .] La LCÉE tente de prévenir les effets environnementaux défavorables possibles des projets auxquels participe le gouvernement fédéral afin de garantir un développement durable. Les autorités responsables sont tenues de déterminer si un projet doit aller de l=avant et, dans l=affirmative, de quelles mesures d=atténuation il doit être assorti. Une fois qu=un projet est approuvé et que la construction est légalement commencée, cette approbation ne peut pas être réexaminée. Cela ne signifie pas que les autorités responsables ne peuvent pas superviser les projets après le début de la construction et même après la fin des travaux. Elles le peuvent. Elles doivent veiller à ce que les conditions d=approbation soient respectées et que les mesures d=atténuation soient mises en place. La définition de * projet + figurant dans la Loi, toutefois, indique clairement que les évaluations environnementales doivent être effectuées seulement en ce qui a trait aux ouvrages proposés qui en sont toujours au stade de la planification.

[12] Il faut souligner que le Shorter Oxford English Dictionary définit ainsi le mot [traduction] * proposer + (* to propose +) : [traduction] -           présenter pour examen (to put forward for consideration...) -          présenter pour acceptation (to put forward for acceptance) -          soumettre à un tiers [...] une chose qu=on offre de faire ou qu=on souhaite être faite (to lay before another... something which one offers to do or wishes to be done.)

[13] Si le législateur en avait décidé autrement, cela aurait été inéquitable pour ceux qui sont chargés de la construction de projets puisque ces projets pourraient être arrêtés ou modifiés à tout moment au cours du processus de construction et peut-être même par la suite. Le législateur a fait en sorte qu=il y ait un certain caractère définitif au processus d=évaluation en définissant le mot * projet + comme il l=a fait. Il fallait éviter la rétroactivité. [...]

[84]            La Couronne prétend que le * projet + renvoyé par le ministre à la commission n=était pas la * construction prévue + de l=OTHT de Belledune, mais plutôt l=* exploitation proposée + de l=installation. L=argument n=est pas valable, compte tenu des faits en cause.

[85]            Même si l=agrément d=exploitation n=avait pas encore été délivré quand le ministre a décidé de renvoyer l=évaluation de l=OTHT de Belledune à une commission (agrément qui n=a toujours pas été délivré), le processus visant l=obtention de l=agrément tirait à sa fin. L=étape de la planification de l=exploitation de l=installation était terminée pour l=essentiel. Toutefois, un point plus important encore était que les fonctionnaires provinciaux s=étaient fondés, en effectuant l=évaluation environnementale, sur le fait que l=exploitation de l=installation de Belledune et sa construction étaient inextricables. Cela est démontré par le fait que l=OTHT de Belledune est conçu et construit spécifiquement pour l=utilisation prévue et par le fait qu=il y a beaucoup de ressemblances entre les conditions de l=agrément de construction et celles de l=ébauche de l=agrément d=exploitation.

[86]            À mon avis, l=argument de Bennett selon lequel l=agrément d=exploitation sera nécessairement délivré n=est pas bien fondé. Bennett est sans doute convaincue qu=elle recevra l=agrément d=exploitation une fois les essais complétés. Toutefois, il n=y a aucune raison de conclure que l=agrément d=exploitation sera automatiquement délivré après ces essais. Néanmoins, le ministre n=était pas justifié de supposer que l=* exploitation proposée + de l=OTHT de Belledune était une question nouvelle et distincte de celle de la construction de l=installation en se fondant sur le fait que l=agrément d=exploitation n=avait pas encore été délivré, étant donné le processus d=approbation environnementale entrepris par les fonctionnaires provinciaux.

[87]            La Couronne invoque également le paragraphe 2(3) de la LCÉE au soutien de son interprétation du terme * projet +. Selon moi, cette disposition n=étaye pas la position de la Couronne. Cette disposition ne s=applique pas en l=espèce. Elle ne s=applique qu=à un ouvrage qui relève du fédéral ou qu=à un ouvrage qui exige une ou plusieurs approbations fédérales. Aucune approbation fédérale n=est nécessaire dans le cas de l=installation de Belledune.

[88]            Les intervenants prétendent notamment que si la Cour décide que le ministre ne peut renvoyer l=évaluation de l=OTHT de Belledune à une commission, cela a pour effet d=annuler le droit, en vertu des alinéas 46(3)b) ou 48(4)b) de la LCÉE, de présenter une pétition au ministre pour l=obliger à examiner la possibilité de renvoyer la question à une commission. Ils soulignent que la présentation d=une pétition n=est assujettie à aucun délai. Certes, il est toujours possible de présenter une pétition en vertu de l=une ou l=autre de ces dispositions. Toutefois, il ne s=ensuit pas pour autant que le pouvoir du ministre de renvoyer une question est élargi de manière à ce qu=il puisse renvoyer à une commission une question qui n=est pas un * projet + au sens de la loi.

[89]            Selon moi, le 14 juin 2004, le ministre ne pouvait plus exercer son pouvoir en vertu des paragraphes 46(1) et 48(1) de la LCÉE relativement à la construction proposée ainsi qu=à l=exploitation proposée de l=installation de Belledune. Le juge a donc eu raison d=annuler la décision du ministre.

Deuxième motif d=appel : l=ordonnance de prohibition rendue contre l=Agence

[90]            La Couronne a présenté un deuxième argument concernant les modalités de l=ordonnance précédemment mentionnée. Je reproduis ce qui suit par souci de commodité. J=ai souligné les termes qui se rapportent au deuxième argument de la Couronne :

LA COUR accueille la demande de contrôle judiciaire, annule la décision en cause, la déclare nulle et interdit à l=Agence canadienne d=évaluation environnementale de procéder à un examen de l=affaire, le tout avec dépens contre les défendeurs. Il n=y aura aucune ordonnance relative aux dépens à l=égard des intervenants.

[91]            Le ministre avait décidé de renvoyer la question de l=OTHT de Belledune à une commission et non à l=Agence canadienne d=évaluation environnementale. L=Agence n=effectue aucune évaluation environnementale du type effectué par une commission.

[92]            La Couronne soutient que la partie soulignée de l=ordonnance devait donner effet à la conclusion mentionnée au paragraphe 22 des motifs du juge selon laquelle la LCÉE n=autorisait pas le ministre à renvoyer l=évaluation de l=OTHT de Belledune à une commission et que, par conséquent, la commission ne pouvait pas procéder à un examen. Si tel était l=objet de cette partie de l=ordonnance, je conviens, avec la Couronne, qu=il s=agit d=une erreur. Le juge n=aurait pas dû interdire à l=Agence de * procéder à un examen de l=affaire + au motif que l=Agence n=effectue pas le type d=examen envisagé dans la décision du ministre. Conformément à l=article 33 de la LCÉE, l=examen doit plutôt être effectué par les membres d=une commission nommés par le ministre.

[93]            Il se peut que cette partie de l=ordonnance ait eu pour seul objet d=empêcher l=Agence de prendre d=autres mesures pour faciliter le respect de la décision du ministre de renvoyer la question de l=installation de Belledune à une commission. Le cas échéant, ce n=était pas nécessaire. L=annulation de la décision du ministre aurait, par le fait même, empêché un tel examen.

[94]            Je conclus que l=appel devrait être accueilli en partie, afin d=annuler la partie de l=ordonnance qui vise l=Agence canadienne d=évaluation environnementale.

Caractère raisonnable de la décision du ministre

[95]            Bien que ce ne soit à proprement parler pas nécessaire, je ferai quelques observations sur l=argument de Bennett selon lequel même si le ministre pouvait renvoyer l=évaluation de l=OTHT de Belledune à une commission, sa décision à cet égard était déraisonnable.

[96]            Le critère qu=il faut appliquer pour savoir si une décision est déraisonnable a été énoncé par le juge Iacobucci, au nom de la Cour suprême, dans l=arrêt Barreau du Nouveau-Brunswick c. Ryan, [2003] 1 R.C.S. 247, au paragraphe 49 :

[...] [L]a norme de la décision raisonnable exige que la cour siégeant en contrôle judiciaire reste près des motifs donnés par le tribunal et * se demande + si l=un ou l=autre de ces motifs étaye convenablement la décision. La déférence judiciaire demande non pas la soumission mais une attention respectueuse à ces motifs [...].

[97]            En l=espèce, les seules raisons invoquées relativement à la décision du ministre sont celles qui sont mentionnées dans le communiqué de presse du 21 mai 2004 émis par l=Agence. Il n=y a d=autre choix que de conclure que le communiqué de presse présente les motifs de la décision du ministre. La partie pertinente du communiqué a été citée précédemment et la voici de nouveau, par souci de commodité :

Bien que l=avis des spécialistes fédéraux est que le projet n=est pas susceptible de causer d=importants effets négatifs transfrontaliers sur l=environnement, le ministre a déterminé qu=une évaluation est nécessaire puisque Santé Canada est d=avis que les données sont trop limitées pour déclarer de façon absolue qu=il n=existe pas de risques pour la santé humaine des communautés transfrontalières.

[98]            Selon moi, cette déclaration indique que le ministre a pris sa décision uniquement parce que Santé Canada était d=avis que le ministère ne possédait pas suffisamment d=information pour décider, de façon absolue, que l=exploitation de l=OTHT de Belledune ne posait pas de risques pour la santé humaine.

[99]            L=avocat de Bennett prétend, à juste titre, qu=il est impossible de déterminer, de façon absolue, que le rejet d=une substance dans l=environnement, par suite de l=oxydation ou de la combustion, ne soulève aucune préoccupation pour la santé humaine. Si le ministre avait décidé que l=OTHT de Belledune ne pouvait pas être exploité à moins qu=il soit satisfait à cette norme, la décision aurait bien pu être jugée déraisonnable.

[100]        Toutefois, le ministre avait uniquement décidé de renvoyer l=évaluation de l=OTHT de Belledune à une commission. Globalement, le renvoi devait permettre à la commission de recueillir et d=apprécier les renseignements pertinents afin de décider dans quelle mesure l=exploitation du projet était susceptible d=avoir un effet sur la santé de la population québécoise et sur celle des habitants des réserves amérindiennes environnantes et, s=il y avait un risque pour la santé dans ces régions, de décider comment mener le projet afin d=atténuer ces risques. Le ministre aurait pu décider, comme Bennett l=a fait, que les renseignements existants étaient suffisants pour conclure que les risques pour la santé étaient peu importants près de l=installation et, par le fait même, encore moins importants dans les régions plus éloignées. Toutefois, je ne puis affirmer qu=il était déraisonnable pour le ministre de ne pas adopter ce raisonnement.

[101]        Il m=est également impossible d=accepter l=argument de Bennett selon lequel la décision du ministre de renvoyer la question de l=installation de Belledune a été dictée par des politiques partisanes. Le communiqué de presse annonçant l=intention du ministre de renvoyer la question a été publié deux jours avant le déclenchement des élections fédérales, mais quelques jours après la réception, par le ministre, du rapport du 17 mai 2004 de l=Agence. Il n=est pas déraisonnable de conclure que le ministre souhaitait prendre une décision rapide après avoir reçu le rapport de l=Agence, étant donné que plus de six mois s=étaient écoulés depuis la réception des pétitions en octobre 2003.

Observations générales concernant le caractère équitable du processus suivi par le ministre

[102]        J=ai deux observations à faire concernant le processus suivi par le ministre en réponse aux pétitions, dans l=espoir que ces observations s=avéreront utiles à l=avenir.

[103]        Premièrement, le ministre n=aurait pas dû réagir aux pétitions sans permettre à Bennett de répondre aux allégations précises et aux arguments mentionnés dans ces pétitions.

[104]        Deuxièmement, le ministre aurait dû permettre à Bennett de répondre aux questions soulevées par Santé Canada dans sa lettre du 2 février 2004. La LCÉE exige que le ministre donne un préavis d=au moins 10 jours au promoteur, aux provinces concernées et aux signataires de la pétition de son intention de renvoyer le projet à une commission. L=avis n=est d=aucune utilité à moins que le promoteur et les autres parties avisées ne bénéficient d=une possibilité raisonnable de fournir des renseignements supplémentaires, s=ils le souhaitent, avant que le ministre ne décide de renvoyer la question. En l=espèce, Bennett a demandé, en temps opportun, la possibilité de fournir des renseignements supplémentaires, mais apparemment sa demande est restée lettre morte.

Conclusion

[105]        J=accueillerais l=appel en partie et je maintiendrais la partie de l=ordonnance annulant la décision du ministre de renvoyer l=évaluation de l=OTHT de Belledune à une commission, mais j=annulerais la partie de l=ordonnance qui interdit à l=Agence canadienne d=évaluation environnementale de procéder à un examen.

[106]        Même si l=appel a été accueilli en partie, Bennett a eu gain de cause sur la question principale et elle devrait avoir droit aux dépens.

[107]        Bennett sollicite les dépens du présent appel sur la base procureur-client. Selon le dossier, le ministre et son avocat n=ont eu aucun comportement susceptible de justifier une telle ordonnance. Subsidiairement, Bennett demande les dépens selon la colonne V relativement à deux avocats. Il s=agirait d=une augmentation relativement modeste du tarif normal (colonne III). J=accueillerais cette demande au motif que le présent appel soulève des questions d=interprétation légale qui sont plus difficiles que d=habitude et qu=il s=agit de la première fois que la Cour est saisie de ces questions.

[108]        Aucuns dépens ne devraient être adjugés aux intervenants ou contre eux.

                                                                                                                                     _ K. Sharlow _                      

                                                                                                                                                      Juge                             

* Je souscris aux présents motifs

      A. M. Linden, juge +

* Je souscris aux présents motifs

     J. Edgar Sexton, juge +

Traduction certifiée conforme

Yves Bellefeuille, réviseur

                                                     COUR D=APPEL FÉDÉRALE

                                                AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER

DOSSIER :                                         A-509-04

INTITULÉ :                                       LE MINISTRE DE L=ENVIRONNEMENT et L=AGENCE

CANADIENNE D=ÉVALUATION

ENVIRONNEMENTALE

c.

BENNETT ENVIRONMENTAL INC.

et LA PREMIÈRE NATION D=EEL RIVER BAR, LA PREMIÈRE NATION PABINEAU, LES MICMACS DE GESGAPEGIAG, LE GOUVERNEMENT MICMAC LISTUGUJ ET LE COMITÉ DES CITOYENS DE BELLEDUNE

LIEU DE L=AUDIENCE :                TORONTO (ONTARIO)

DATE DE L=AUDIENCE :               LE 2 JUIN 2005

MOTIFS DU JUGEMENT :             LA JUGE SHARLOW

Y ONT SOUSCRIT :                          LE JUGE LINDEN

LE JUGE SEXTON

DATE DES MOTIFS :                       LE 19 JUILLET 2005

COMPARUTIONS :

Brian R. Evernden                                 POUR LES APPELANTS

Andrew J. Roman                                 POUR L=INTIMÉE

Erin M. Tully

Eric K. Gillespie                                    POUR LES INTERVENANTS

AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :

John H. Sims, c.r.                                 POUR LES APPELANTS

Sous-procureur général du

Canada

MILLER THOMSON LLP                   POUR L=INTIMÉE

Avocats

Toronto (Ontario)

CUNNINGHAM                                  POUR LES INTERVENANTS

& GILLESPIE LLP

Avocats

Toronto (Ontario)