Décisions de la Cour d'appel fédérale

Date : 20060215

Dossier : A-143-05

Référence : 2006 CAF 70

CORAM :       LE JUGE ROTHSTEIN

LE JUGE SHARLOW

LE JUGE MALONE

ENTRE :

                                                        SA MAJESTÉ LA REINE

                                                                                                                                            appelante

                                                                             et

                                                        ANDREA LILLIAN REID

                                                                                                                                                intimée

                  Audience tenue à Vancouver (Colombie-Britannique), le 16 janvier 2006.

                                 Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 15 février 2006.

MOTIFS DU JUGEMENT :                                                                        LE JUGE SHARLOW

Y ONT SOUSCRIT :                                                                                 LE JUGE ROTHSTEIN

                                                                                                                         LE JUGE MALONE

                                                                                                                                 Date : 20060215

                                                                                                                             Dossier : A-143-05

                                                                                                                  Référence : 2006 CAF 70

CORAM :       LE JUGE ROTHSTEIN

LE JUGE SHARLOW

LE JUGE MALONE

ENTRE :

                                                        SA MAJESTÉ LA REINE

                                                                                                                                            appelante

                                                                             et

                                                        ANDREA LILLIAN REID

                                                                                                                                                intimée

                                                       MOTIFS DU JUGEMENT

LE JUGE SHARLOW

[1]                Il s'agit d'un appel interjeté contre un jugement de la Cour fédérale rejetant la requête en rejet sommaire de Sa Majesté dans le cadre d'une action initiée par l'intimée Andrea Lillian Reid à l'encontre de Sa Majesté : Reid c. Canada (C.F.), [2005] 3 F.C.R. 41.

[2]                La question est de savoir si, en calculant la prestation supplémentaire de décès payable au décès d'un employé du gouvernement fédéral à la retraite, en application de la partie II de la Loi sur la pension de la fonction publique, L.R.C. 1985, ch. P-36, il est nécessaire de tenir compte d'une augmentation rétroactive du traitement payée à l'employé à la retraite dans le cadre d'une convention collective conclue après sa retraite mais avant son décès. Si Sa Majesté a raison, l'augmentation rétroactive du traitement ne doit pas être considérée, et la requête en rejet sommaire de Sa Majesté aurait dû être accueillie.

[3]                La juge de la Cour fédérale a rejeté la requête parce qu'elle était en désaccord avec l'interprétation de Sa Majesté. En toute déférence, je ne souscris pas à son opinion. Selon moi, pour les motifs qui suivent, l'interprétation de Sa Majesté est juste.

[4]                M^me Reid est la veuve de Douglas W. Reid, lequel a été un employé du gouvernement canadien du 26 août 1974 au 31 mars 1998, moment de sa retraite.

[5]                La convention collective applicable au moment de sa retraite était échue depuis 1997. Une nouvelle convention collective est entrée en vigueur le 28 décembre 1998. Selon la nouvelle convention, M. Reid avait droit de recevoir un traitement additionnel - traitement qu'il a reçu - du 20 juin 1997 (date d'expiration de la convention collective) au 31 mars 1998 (date de sa retraite).

[6]                La pension payable à M. Reid au moment de sa retraite, en application de la partie I de la Loi sur la pension de la fonction publique, a été ajustée pour tenir compte de l'augmentation rétroactive du traitement.

[7]                M. Reid est décédé le 3 décembre 2000. M^me Reid a reçu, à titre de bénéficiaire, une prestation supplémentaire de décès établie selon le traitement de M. Reid chiffré à 53 492 $. Il s'agit là du taux de traitement annuel de M. Reid au moment de sa retraite en 1998. Le montant de la prestation supplémentaire de décès a été établi sans tenir compte de l'augmentation rétroactive du traitement de M. Reid.

[8]                Le droit de M^me Reid à une prestation supplémentaire de décès payable au décès de M. Reid est un droit reconnu selon le régime de prestations supplémentaires de décès qu'on retrouve à la partie II de la Loi sur la pension de la fonction publique. Elle était la bénéficiaire sous ce régime.

[9]                Quand M. Reid était un employé du gouvernement fédéral, il devait participer au régime de prestations supplémentaires de décès. À titre de participant, M. Reid devait verser 15 ¢ par tranche de 1 000 $ de la prestation supplémentaire payable.

[10]            Le montant de la prestation supplémentaire de décès payable en application de la partie II de la Loi sur la pension de la fonction publique dépend en partie de la question de savoir si le participant décède pendant son emploi ou après sa retraite. Si M. Reid était décédé alors qu'il était un employé, le montant de la prestation se serait chiffré approximativement au double du « traitement » de M. Reid. Le mot « traitement » est ainsi défini à l'alinéa a) de l'article 47 de la Loi sur la pension de la fonction publique :

[11]            L'alinéa a) de cette définition comporte deux renvois. La disposition renvoie d'abord au mot « traitement » pour établir la pension payable à un employé du gouvernement fédéral en application de la partie I de la Loi sur la pension de la fonction publique. Ce terme est défini à l'article 3 de la Loi sur la pension de la fonction publique, dont voici le libellé :

« traitement » [...] La rémunération de base versée pour l'accomplissement des fonctions normales d'un poste dans la fonction publique, y compris les allocations, les rémunérations spéciales ou pour temps supplémentaires ou autres indemnités et les gratifications qui sont réputées en faire partie en vertu d'un règlement pris en application de l'alinéa 42(1)e) [...].

[...] "salaire" means [...] the basic pay received by the person in respect of whom the expression is being applied for the performance of the regular duties of a position or office exclusive of any amount received as allowances, special remuneration, payment for overtime or other compensation or as a gratuity unless that amount is deemed to be or to have been included in that person's basic pay pursuant to any regulation made under alinéa 42(1)(e) [...].

(La réglementation prise suivant l'alinéa 42(1)e) n'est pas pertinente en l'espèce.)

[12]            Les parties reconnaissent que, pour établir le droit à pension d'un employé du gouvernement fédéral à la retraite, en application de la partie I de la Loi sur la pension de la fonction publique, l'augmentation rétroactive du traitement fait partie du « traitement » , car elle fait automatiquement et rétroactivement partie de la « rémunération de base » d'un employé. C'est pourquoi l'augmentation rétroactive du traitement de M. Reid a entraîné une augmentation de sa pension.

[13]            Toutefois, la prestation supplémentaire de décès est établie sur une base différente. Cette fois l'alinéa a) de la définition de « traitement » qu'on retrouve à l'article 47 renvoie à l'article 23 du Règlement sur les prestations supplémentaires de décès, C.R.C. ch. 1360 (le règlement PSD). Cette disposition indique, dans certaines situations, la date à laquelle un participant est censé avoir commencé à recevoir l'augmentation rétroactive du traitement. Elle est ainsi rédigée :

[14]            L'article 23 du règlement PSD, tel qu'il est incorporé à l'alinéa a) de la définition de « traitement » qu'on retrouve à l'article 47, a pour effet que, en établissant le montant de la prestation supplémentaire payable au décès d'un employé du gouvernement fédéral décédé en cours d'emploi, on ignore une augmentation rétroactive du traitement à moins que le décès ne survienne après le mois où l'augmentation rétroactive du traitement est autorisée.

[15]            Par exemple, si M. Reid était décédé en mars 1998, sa prestation de décès aurait été fixée sans tenir compte de l'augmentation rétroactive du traitement autorisée en décembre 1998. En effet, du fait de l'exception prévue à l'alinéa a) de la définition de « traitement » , il aurait été censé, en application de la partie II de la Loi sur la pension de la fonction publique, ne pas avoir reçu son augmentation rétroactive de traitement avant le 1^er janvier 1999 (le premier jour du mois qui suit le mois au cours duquel l'augmentation rétroactive du traitement a été autorisée). Il s'ensuit que, pour établir la prestation supplémentaire de décès payable à M^me Reid, on aurait ignoré l'augmentation rétroactive du traitement lorsqu'on aurait établi quel était le traitement de son mari à la date de son décès.

[16]            Jusqu'ici, je n'ai traité que de l'alinéa a) de la définition de « traitement » , lequel s'applique lorsque le décès d'un employé du gouvernement fédéral survient en cours d'emploi. Or cette partie de la définition ne s'applique pas en l'espèce parce que M. Reid n'est pas décédé alors qu'il était un employé du gouvernement fédéral.

[17]            M. Reid a pris sa retraite en 1998. À ce moment, il a choisi de devenir un « participant volontaire » dans le cadre du régime de prestations supplémentaires de décès, droit conféré à article 51 de la Loi sur la pension de la fonction publique. S'il n'avait pas fait ce choix, il n'aurait pas versé d'autres contributions et, à son décès, sa bénéficiaire aurait eu droit à une somme d'au moins 10 000 $.

[18]            À titre de participant volontaire, M. Reid devait continuer à verser des contributions mensuelles au régime de prestations supplémentaires de décès. Tant que M. Reid a continué à verser les contributions exigées, la prestation supplémentaire de décès payable à son décès correspondait à un montant approximativement égal au double de son traitement établi conformément à l'alinéa b) de la définition de « traitement » qu'on retrouve à l'article 47 de la Loi sur la pension de la fonction publique. Étant donné qu'il est nécessaire de comparer les alinéas a) et b), je les citerai tous les deux :

[19]            L'exception du traitement rétroactif, qui apparaît à l'alinéa a) de la définition de « traitement » , n'apparaît pas à l'alinéa b). On fait valoir au nom de M^me Reid que, du fait qu'il n'y a pas d'exception à l'alinéa b), on devrait considérer, dans le cas de M^me Reid, l'augmentation rétroactive du traitement en établissant le traitement de M. Reid au moment où il a cessé d'être un employé du gouvernement fédéral. Essentiellement, l'argument veut que les mots de l'alinéa a), qui précèdent l'exception du traitement rétroactif, aient le même sens que ceux de l'alinéa b).

[20]            La problème avec cet argument c'est que les mots utilisés aux alinéas a) et b) sont très différents. Première différence : l'absence à l'alinéa b) de l'exception du traitement rétroactif qui apparaît à l'alinéa a). Deuxième différence : l'alinéa b), contrairement à l'alinéa a), n'intègre pas la définition de « traitement » de la partie I (qui, rappelons-le, se rapporte à la « rémunération de base » , terme qui inclut, convient-on, les augmentations rétroactives du traitement).

[21]            Il me semble que le sens ordinaire des mots clés de l'alinéa b) ( « traitement dans la fonction publique au moment où il a cessé d'y être employé » ) donne à penser que le taux de traitement est un fait historique - le taux de traitement qu'un employé recevait dans les faits au moment pertinent. Si, à l'alinéa b), le législateur avait eu l'intention de se reporter au traitement incluant les augmentations rétroactives du traitement, il aurait pu employer les mêmes mots qu'à l'alinéa a) (c'est-à-dire incorporer au texte la définition de la partie I), ou il aurait pu se reporter, selon la version anglaise, au taux annuel de traitement « as of a particular time » , ou « effective at a particular time » , plutôt qu'au taux « at a particular time » .

[22]            On fait valoir au nom de M^me Reid que la jurisprudence et certains aspects de l'historique législatif étayent la conclusion selon laquelle le sens ordinaire des mots de l'alinéa b) ne devrait pas prévaloir. À cet égard, son avocat cite deux décisions de notre Cour : Gruber c. La Reine, [1975_] C.F. 578 (C.A.F.), et Association canadienne du contrôle du trafic aérien c. La Reine, [1985] 2 C.F. 84 (C.A.F.). Cette jurisprudence ne m'est pas d'un grand secours.

[23]            La question en litige dans l'affaire Gruber était de savoir si certains versements devaient être inclus dans le « traitement » d'un employé du gouvernement fédéral en vue d'établir le montant de la pension payable à l'appelant en application de la partie I de la Loi sur la pension de la fonction publique, S.R.C. 1970, ch. P-36. Au moment pertinent, la définition de « traitement » (en application de la partie I) était ainsi rédigée :

[24]            L'employé a pris sa retraite en 1972. Il avait droit à une pension calculée sur le traitement annuel moyen des six années de service de son choix . Il a choisi la période 1966 à 1972. En 1970, dans le cadre d'une convention collective conclue en novembre 1969, il avait reçu des versements totalisant environ 3 600 $. La convention établissait des taux de traitement en date du 1^er juillet 1969, et elle prévoyait une « indemnité de règlement » égale à 7 % de la rémunération régulière entre le 1^er juillet 1967 et le 30 juin 1968, une « indemnité de règlement » égale à 14,49 % de la rémunération régulière entre le 1^er juillet 1968 et le 30 juin 1969 et une « somme forfaitaire » égale à 2,75 % du taux de traitement en date du 1^er juillet 1969.

[25]            La question en litige était de savoir si les indemnités de règlement et la somme forfaitaire faisaient partie du « traitement » , selon la définition précitée. S'exprimant au nom de notre Cour, le juge Jackett a conclu qu'elles en faisaient partie parce qu'elles constituaient un traitement pour services rendus. À mon avis, l'arrêt Gruber n'est pas utile pour résoudre la question en l'espèce parce que, dans cette affaire, la Cour n'avait pas à fixer le taux annuel de traitement à un moment précis ou à attribuer les versements de 3 600 $ selon le traitement de 1970 ou selon celui de l'une des trois années antérieures.

[26]            La question en litige dans l'affaire Association canadienne du contrôle du trafic aérien touche une convention collective conclue le 28 mai 1982 entre le Conseil du trésor et l'Association canadienne du contrôle du trafic aérien. La convention antérieure était échue depuis le 31 décembre 1980. La convention de 1982 prévoyait une augmentation du taux de traitement devant prendre effet le 5 janvier 1981. Il n'a pas été contesté que les agents négociateurs, qui étaient employés en date du 28 mai 1982, avaient droit à une augmentation rétroactive du traitement. Toutefois, le Conseil du trésor était d'avis que onze agents négociateurs, qui avaient cessé d'être des employés après 1980 et avant le 28 mai 1982, avaient droit à une augmentation rétroactive du traitement. L'Association a porté, sans succès, un grief devant la Commission des relations de travail dans la fonction publique, et elle a ensuite présenté une demande de contrôle judiciaire de la décision de la Commission devant notre Cour.

[27]            La Cour a conclu que les onze personnes avaient droit à une augmentation rétroactive du traitement. Le juge Heald (avec l'appui du juge Ryan) a conclu que la nouvelle convention collective était entrée en vigueur à l'égard de tous les employés qui étaient des agents négociateurs quand la négociation a commencé, soit avant même l'expiration de l'ancienne convention. Il s'ensuivait, à son avis, que les onze agents avaient le droit de bénéficier de toutes les clauses de la nouvelle convention, y compris celle qui établissait au 5 janvier 1981 la date d'entrée en vigueur de l'augmentation du taux de traitement. Le juge Marceau est arrivé à la même conclusion pour un motif différent. Selon son analyse, il ne pouvait dans le cadre du régime applicable aux employés de la fonction publique, y avoir qu'un seul taux de traitement peu importe le poste et ce, en tout temps. En fixant un nouveau taux de traitement en vigueur le 5 janvier 1981, la nouvelle convention collective fixait automatiquement le taux de traitement de tous les agents négociateurs qui étaient employés à cette date. L'arrêt Association canadienne du contrôle du trafic aérien ne traite pas du problème particulier d'interprétation législative qui se pose en l'espèce.

[28]            L'interprétation proposée au nom de M^me Reid repose aussi sur l'historique législatif des dispositions pertinentes et, en particulier, sur la comparaison entre la définition de « traitement » à l'article 47 de la Loi sur la pension de la fonction publique et la définition de « traitement » dans une loi semblable visant les membres des Forces armées canadiennes, soit la Loi sur la pension de retraite des Forces canadiennes, L.R.C. 1985, ch. C-17.

[29]            La version originale de la Loi sur la pension de la fonction publique s'appliquait aux employés du gouvernement fédéral et aux membres des Forces armées canadiennes. Les dispositions touchant les membres des Forces armées canadiennes ont été incorporées en 1959 dans la Loi sur la pension de retraite des Forces canadiennes (S.C. 1959, ch. 21). Pour établir la prestation supplémentaire de décès payable à un membre ou un ancien membre des Forces armées canadiennes, il faut se reporter au mot « traitement » tel qu'il est défini à l'article 60 de la Loi sur la pension de retraite des Forces canadiennes (non souligné dans l'original) :

(La disposition réglementaire à laquelle on se reporte dans l'exception énoncée à la fin de la définition est l'article 48 du Règlement sur la pension de retraite des Forces canadiennes, C.R.C. ch. 396, art. 48. La date prescrite est le premier jour du mois au cours duquel l'augmentation rétroactive est autorisée. La date prescrite selon le règlement PSD est le premier jour du mois qui suit l'autorisation.

[30]          Le sens de la définition de l'article 60 du Règlement sur la pension de retraite des Forces canadiennes n'est pas contesté. Il est admis que les mots soulignés dans la définition comprennent toute augmentation rétroactive du traitement parce que le « traitement » d'un membre des Forces armées canadiennes est compris comme incluant les augmentations rétroactives. L'exception énoncée à la fin de la définition a la même fonction limitative que l'exception à l'alinéa a) de la définition de l'article 47 de la Loi sur la pension de la fonction publique sauf que, dans le cas des membres des Forces armées canadiennes, tant les membres actifs et que les membres à la retraite sont touchés par l'exception.

[31]            On soutient au nom de M^me Reid qu'il n'y a pas d'explication justifiant une différence de traitement entre les membres des Forces armées canadiennes à la retraite, qui sont des participants volontaires dans le cadre de leur régime de prestations supplémentaires de décès, et les employés du gouvernement fédéral à la retraite qui sont placés dans une situation semblable. Il est vrai que, selon l'interprétation de Sa Majesté, la différence de traitement entre les participants volontaires sous le régime de la Loi sur la pension de la fonction publique et les participants volontaires sous le régime de la Loi sur la pension de retraite des Forces canadiennes semble arbitraire. Assurément, le dossier ne contient pas d'explication justifiant la différence de traitement.

[32]            En même temps, toutefois, les deux définitions législatives ne font pas partie du même régime législatif et ce, malgré la similitude d'objet et l'historique commun. Aussi n'y-a-t-il aucune raison de présumer que le législateur recherchait un même traitement. Au contraire, compte tenu des différences substantielles dans la formulation utilisée, la présomption doit être à l'opposé.

[33]            J'ajouterais que l'interprétation proposée au nom de M^me Reid emporte un résultat tout aussi arbitraire. En effet, il en résulterait que, pour établir la prestation supplémentaire de décès payable en application de la partie II de la Loi sur la pension de la fonction publique, il faudrait tenir compte d'une augmentation rétroactive du traitement lorsqu'un employé à la retraite choisit de demeurer participant, mais non lorsqu'un employé décède alors qu'il est employé, mais avant que l'augmentation rétroactive du traitement ne soit autorisée.

[34]            J'accueillerais le présent appel, je ferais droit à la requête de Sa Majesté demandant le rejet sommaire, et je rejetterais la demande de M^me Reid. Puisque Sa Majesté n'a pas demandé les dépens, je ne les adjugerai pas.

                                            « K. Sharlow »                                                                                                                                      Juge              

« Je souscris aux présents motifs

Marshall Rothstein, juge » .

« Je souscris aux présents motifs

B. Malone, juge » .

Traduction certifiée conforme

Évelyne Côté, LL.B., dipl. trad.

COUR D'APPEL FÉDÉRALE

                                              AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER

DOSSIER :                                                                 A-143-05

INTITULÉ :                                                                SA MAJESTÉ LA REINE

                                                                                                                                      APPELANTE

                                                                                    et

ANDREA LILLIAN REID

                                                        INTIMÉE

LIEU DE L'AUDIENCE :                                          TORONTO (ONTARIO)

DATE DE L'AUDIENCE :                                        LE 16 JANVIER 2006

MOTIFS DU JUGEMENT :                                     LE JUGE SHARLOW

Y ONT SOUSCRIT :                                      LE JUGE ROTHSTEIN

LE JUGE MALONE

DATE DES MOTIFS :                                               LE 15 FÉVRIER 2006

COMPARUTIONS :

Dale Yurka                                                                    POUR L'APPELANTE

Robert Margolis et John Kleefeld                                   POUR L'INTIMÉE

AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :

John H. Sims, c.r.

Sous-procureur général du Canada       

Ottawa (Ontario)                                                           POUR L'APPELANTE

Giaschi & Margolis

Vancouver (Colombie-Britannique)                                POUR L'INTIMÉE