Date : 20001218
Dossier : A-531-99
CORAM : LE JUGE DÉCARY
LE JUGE LÉTOURNEAU
LE JUGE NOËL
ENTRE :
LA COMPAGNIE DES CHEMINS DE FER NATIONAUX DU CANADA
Appelante
ET:
VILLE DE SAINT-PIERRE; VILLE DE MONTRÉAL-OUEST
Intimées
Audience tenue à Montréal (Québec) le mardi 28 novembre 2000
Jugement rendu à Ottawa (Ontario) le lundi 18 décembre 2000
MOTIFS DU JUGEMENT PAR : LE JUGE DÉCARY
Y ONT SOUSCRIT : LE JUGE LÉTOURNEAU
LE JUGE NOËL
Date : 20001218
Dossier : A-531-99
CORAM : LE JUGE DÉCARY
LE JUGE LÉTOURNEAU
LE JUGE NOËL
ENTRE :
LA COMPAGNIE DES CHEMINS DE FER NATIONAUX DU CANADA
Appelante
ET:
VILLE DE SAINT-PIERRE; VILLE DE MONTRÉAL-OUEST
Intimées
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE DÉCARY
[1] Cet appel porte sur la compétence de l'Office des transports du Canada ("l'Office"), en vertu de l'article 101 de la Loi sur les transports au Canada (S.C. 1996, c.10) ("la Loi de 1996"), de se pencher sur une demande de répartition du coût de travaux déjà exécutés. L'Office, dans une décision portant numéro LET-R-122-1999 et datée du 27 avril 1999, a conclu qu'il avait cette compétence. La Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada ("le CN") a obtenu de cette Cour l'autorisation d'en appeler.
Les faits
[2] Cette affaire est assez particulière et pour bien la comprendre, il faut la situer dans son contexte.
[3] Le 13 mai 1959, la Commission des transports du Canada autorisait la construction du viaduc Saint-Jacques et répartissait les coûts de construction entre les différents intervenants. L'ordonnance de la Commission stipulait que les coûts d'entretien du viaduc seraient assumés moitié par la Ville de Saint-Pierre, moitié par la Ville de Montréal-Ouest ("les Villes").
[4] Le 10 avril 1979, la Commission canadienne des transports répartissait entre le CN et les Villes les coûts de la restauration du passage supérieur, le CN en assumant trente pour cent, et les Villes, soixante-dix pour cent. La Commission précisait que cette répartition ne s'appliquait « qu'aux travaux permanents et provisoires de réparation et de consolidation » ordonnés en 1978 et qu'après l'achèvement des travaux, les deux Villes devraient « supporter les frais d'entretien de l'ouvrage dans les proportions prescrites » par l'ordonnance du 13 mai 1959. Cette répartition avait été faite avant que ne débutent les travaux.
[5] En 1994, le besoin se fit sentir de procéder à la réfection du viaduc et les Villes informèrent le CN de la nécessité d'effectuer des travaux. Les études préliminaires ont débuté en 1994 et le 18 mai 1994, le CN était avisé de la nature des travaux. Le 2 novembre 1994, le CN se disait d'avis que « les travaux proposés sont des travaux d'entretien qui ne changeraient rien aux caractéristiques géométrique, fonctionnelle ou structurelle du pont et qui sont requis en majeure partie par une usure normale des matériaux ... » Le CN concluait qu'il n'avait pas, par conséquent, à contribuer au coût de travaux qui ne constituaient pas une reconstruction.
[6] Le 10 novembre 1997, les Villes informaient le CN que les plans des travaux étaient finalement complétés et que la décision était prise « de procéder à la réfection complète du Viaduc Saint-Jacques en 1998 » . La lettre ajoutait:
| Nous sommes présentement à compléter le montage financier du projet et nous requérons à cet effet la participation du Canadien National pour assumer une part des travaux de réfection estimés à 1 500 000 $. Vous comprendrez que l'importance de cette somme est justifiée par une réfection complète de l'ouvrage. |
| À titre indicatif, la Commission Canadienne des Transports par le biais de l'ordonnance R-28674 avait été saisie du dossier lors de la dernière réfection majeure en 1978 et celle-ci avait fixé la répartition des coûts à 70% pour les municipalités et 30% pour les chemins de fer nationaux. |
| [D.A. à la p.119] |
[7] Le CN n'a pas donné suite à cette lettre. Il a cependant été informé des développements et ses représentants ont assisté à certaines réunions où la question des travaux était discutée.
[8] Le 1er avril 1998, des plans et devis ont été préparés. Copie de ces plans et devis fut par la suite envoyée au CN.
[9] Les travaux ont été complétés à l'été 1998 et le 25 septembre 1998, les Villes déposaient auprès de l'Office une « demande pour répartir les coûts des travaux » , lesquels étaient alors évalués à quelque deux millions de dollars. Le demande retrace rapidement l'historique du dossier. Je reproduis ici les paragraphes 6 et 12 de la demande:
| 6.- Les ordonnance rendues à ce jour n'ont pas défini la notion de travaux d'entretien, de sorte que présentement les parties ne s'entendent pas sur le partage des coûts entre les travaux de reconstruction et ceux de réparation. |
| 12.- En vertu des pouvoirs confiés à l'Office par la Loi sur les Transports au Canada lui permettant de régler des différends entre les compagnies de chemins de fer et des administrations routières, les Requérants déposent la présente demande et demeurent à l'entière disposition de l'Office afin de fournir tout document ou information supplémentaire. |
| [D.A. aux pp. 67-68] |
[10] Le 11 mars 1999, le CN déposait une « motion » qu'il souhaitait voir trancher sans audition orale, dans laquelle il demandait que l'Office se déclare sans compétence, essentiellement pour le motif qu'en vertu de l'article 16 de la Loi sur la sécurité ferroviaire (L.R.C. 1985 (4e supp.), c. 32) tel qu'il se lisait alors, l'Office n'avait compétence qu'à l'égard de demandes déposées avant le début des travaux. L'Office a rejeté la requête du CN, d'où le présent appel.
La législation pertinente
[11] L'article 101 de la Loi sur les transports au Canada:
| 101. (1) An agreement, or an amendment to an agreement, relating to the construction, maintenance or apportionment of the costs of a road crossing or autility crossing may be filed with the Agency. (2) When the agreement or amendment is filed, it becomes an order of the Agency authorizing the parties to construct or maintain the crossing, or apportioning the costs, as provided in the agreement. (3) If a person is unsuccessful in negotiating an agreement or amendment mentioned in subsection (1), the Agency may, on application, authorize the construction of a suitable road crossing, utility crossing or related work, or specifying who shall maintain the crossing. (4) Section 16 of the Railway Safety Act applies if a person is unsuccessful in negotiating an agreement relating to the apportionment of the costs of constructing or maintaining the road crossing or utility crossing. (5) This section does not apply in any circumstances where section 102 or 103 applies. |
| 101. (1) Toute entente, ou toute modification apportée à celle-ci, concernant la construction, l'entretien ou la répartition des coûts d'un franchissement routier ou par desserte peut être déposée auprès de l'Office. (2) L'entente ou la modification ainsi déposée est assimilée à un arrêté de l'Office qui autorise la construction ou l'entretien du franchissement, ou qui répartit les coûts afférents, conformément au document déposé. (3) L'Office peut, sur demande de la personne qui ne réussit pas à conclure l'entente ou une modification, autoriser la construction d'un franchissement convenable ou de tout ouvrage qui y est lié, ou désigner le responsable de l'entretien du franchissement. (4) L'article 16 de la Loi sur la sécurité ferroviaire s'applique s'il n'y a pas d'entente quant à la répartition des coûts de la construction ou de l'entretien du franchissement. (5) Le présent article ne s'applique pas dans les cas où les articles 102 ou 103 s'appliquent. |
L'article 16 de la Loi sur la sécurité ferroviaire en vigueur en mars 1999:
| 16. (1) Where the proposing party in respect of a proposed railway work and each other person who stands to benefit from the completion of the work cannot agree on the apportionment between them of the liability to meet the construction, alteration, operational or maintenance costs in respect of that work, the proposing party or any of those persons may, if no right of recourse is available under the Railway Act or the Railway Relocation and Crossing act, refer the matter to the Agency for a determination. (2) A reference to the Agency under subsection (1) shall be made by notice in a form prescribed by the regulations made under subsection (5), and that notice shall be accompanied by such information relating to the proposed railway work as is prescribed by those regulations. (3) The Agency may, in its discretion, by notice sent to the person referring a matter or to any person who might have referred a matter, require that person to give the Agency, within such period as it specifies in the notice, such further information relating to actual or anticipated construction, alteration, operational and maintenance costs in respect of the railway work, or benefits arising from the completion of the work, as the Agency specifies in the notice. (4) Where a matter is referred to the Agency under subsection (1), the Agency shall, having regard to any grant made under section 12 or 13 in respect of that matter, the relative benefits that each person who has, or who might have, referred the matter stands to gain from the work, and to any other factor that it considers relevant, determine the proportion of the liability for construction, alteration, operational and maintenance costs to be borne by each person, and that liability shall be apportioned accordingly. . . . |
16. (1) Faute de recours prévu sous le régime de la Loi sur les chemins de fer ou la Loi sur le déplacement des lignes de chemin de fer et les croisements de chemin de fer, le promoteur et tout bénéficiaire des installations ferroviaires une fois terminées peuvent saisir l'Office de leur désaccord sur leurs obligations en ce qui concerne le coût de réalisation des travaux et les frais d'exploitation et d'entretien des installations réalisées. (2) La saisie s'exerce par avis rédigé en la forme déterminée par règlement de l'Office et accompagné des renseignements qui y sont prévus sur les installations ferroviaires en cause. (3) À son appréciation, l'Office peut, par avis adressé à toute personne qui l'a saisi ou qui aurait pu le faire, obliger celle-ci à produire, dans le délai qu'il y fixe, les renseignements supplémentaires spécifiés dans l'avis et relatifs aux frais de réalisation véritables ou prévus à l'égard de ces travaux, aux frais d'exploitation et d'entretien des installations réalisées ou aux avantages découlant de cette réalisation. (4) L'Office détermine la quote-part de chacun à l'égard des frais de réalisation, d'exploitation et d'entretien en tenant compte de la subvention accordée, le cas échéant, au titre des articles 12 ou 13, des avantages respectifs que retirerait des installations la personne qui l'a saisi ou qui aurait pu le faire, et de tout point qu'il juge utile. Les obligations à l'égard de ces frais sont réparties conformément à la décision de l'Office. . . . |
La norme de contrôle
[12] Cette Cour a eu l'occasion, tout récemment, de dresser l'historique de la législation touchant l'Office et ses prédécesseurs (voir, A-537-99; Canadian National Railway Company c. Taylor, A-729-99; Norfolk Southern Railway Company c. Taylor, A-741-99; jugement inédit rendu le 7 décembre 2000) et d'établir que la norme de contrôle eu égard à une question de compétence pure était celle de la décision correcte. Il s'agissait dans cette affaire de décider qui, de l'Office ou des tribunaux de droit commun, avait compétence pour décider de questions de "nuisance" telles le bruit et les vibrations.
La compétence de l'Office
[13] L'argument du CN voulant que le paragraphe 101(4) de la Loi de 1996 incorpore les conditions d'application du paragraphe 16(1) de la Loi sur la sécurité ferroviaire et requiert en conséquence que la demande soit déposée avant le début des travaux ne me convainc pas. Ce que dit le paragraphe 101(4), c'est que, si ses conditions d'application (à savoir, l'absence d'entente quant à la répartition) sont remplies, « la personne » ("a person" dans le texte anglais, plus précis) qui n'a pas réussi à conclure l'entente (voir le paragraphe (3)) a le droit de saisir l'Office d'une demande de répartition au même titre que si elle était un « promoteur » au sens du paragraphe 16(1). Le paragraphe 101(4) est, en réalité, eu égard à la compétence de l'Office en matière de répartition, l'élément déclencheur, si je puis dire, de cette compétence dans les cas que vise l'article 101, tout comme l'est le paragraphe 16(1) dans les cas que vise la Partie I de la Loi sur la sécurité ferroviaire.
[14] Bref, dès lors que le paragraphe 101(4) dit que l'article 16 s'applique, il n'est plus besoin de se qualifier sous le paragraphe 16(1) pour que l'Office exerce sa compétence relativement à la répartition.
[15] Conclure autrement serait donner au mot « personne » à l'article 101 le sens restreint de « promoteur » , ce que le Parlement n'a pas fait et ce qui priverait vraisemblablement cet article de tout objet. C'est la même « personne » que visent chacun des paragraphes de l'article 101 -- le texte anglais ne laisse aucun doute là-dessus -- et retenir l'interprétation du CN signifierait que si la personne visée au paragraphe 101(4) est le « promoteur » , il en va de même pour les trois autres paragraphes de cet article.
[16] Conclure autrement, ce serait aussi assimiler une disposition nouvelle, l'article 101 de la Loi de 1996, qui vise le contexte particulier d'ententes relatives aux seuls franchissements routiers ou par desserte, à une disposition existante, l'article 16 de la Loi sur la sécurité ferroviaire, qui n'est que le véhicule procédural choisi par le législateur pour les fins de l'application de la partie I de la Loi sur la sécurité ferroviaire, qui s'applique au domaine général des « installations ferroviaires » et qui vise un « promoteur » . Celui-ci, selon la définition de ce mot au paragraphe 4(1) de la Loi sur la sécurité ferroviaire, est une personne « qui se propose d'entreprendre ou d'ordonner la construction ou la modification d'installations ferroviaires, de son propre gré ou en raison des obligations découlant d'une autre loi » . (mon soulignement)
[17] Je ne sais pas, et on ne nous a pas dit pourquoi l'article 101 ne s'applique qu'aux franchissements routiers et par desserte. Ce qui est certain, toutefois, c'est que l'article 101 crée un régime particulier axé sur un accord de volonté, tandis que la partie I de la Loi sur la sécurité ferroviaire crée un régime général axé sur la promotion unilatérale. Adopter l'interprétation du CN, c'est intégrer dans le corps de l'article 101 non seulement l'article 16, mais toute la partie I de la Loi sur la sécurité ferroviaire, laquelle s'étend de l'article 7 à l'article 17 inclusivement. Or, ce n'est pas à la partie I que le paragraphe 101(4) renvoie, c'est au seul article 16.
[18] Dans la mesure, par conséquent, où le CN cherche à incorporer au paragraphe 101(4) une condition de temps (à savoir, que la demande doit être présentée avant le début des travaux) qui serait imposée par le paragraphe 16(1), cet argument doit échouer. L'article 16 doit être lu avec les adaptations de circonstance.
[19] Je note en passant que depuis la décision attaquée en l'espèce, le paragraphe 16(1) a été modifié par l'article 10 du chapitre 9 des Lois du Canada 1999 et dit désormais que la demande peut être présentée « avant ou après le début des travaux » .
[20] Un autre argument du CN me paraît plus sérieux. L'article 101, de par ses propres termes et abstraction faite de l'article 16, ne viserait que des ententes portant sur des travaux à venir. Ainsi, le paragraphe 101(2) dit que l'entente, une fois déposée, est assimilée à un arrêté de l'Office qui « autorise » la construction ou l'entretien et le paragraphe 101(3) dit qu'à défaut d'entente, l'Office peut « autoriser » la construction ou désigner le responsable de cet entretien.
[21] Il est certain que l'article 101 pourrait être ainsi interprété. Il est toutefois possible de l'interpréter autrement. Le paragraphe 101(1) vise « toute entente » concernant la construction, l'entretien ou la répartition des coûts et le paragraphe 101(4) vise spécifiquement l'absence d'entente quant à la répartition des coûts de construction ou d'entretien. Une entente, au sens de l'article 101, peut donc ne porter que sur la répartition des coûts, et rien n'empêche en principe qu'une telle entente soit conclue après le début des travaux. Qui plus est, le paragraphe 101(1) vise aussi « une modification apportée » à une entente, ce qui laisse croire que la compétence de l'Office n'est pas figée dans le temps. Dès lors que l'article a pour objet d'encourager la conclusion d'ententes même qui ne porteraient que sur la répartition des coûts, la Loi s'en remet à la volonté des parties et celle-ci n'a pas de limite temporelle.
[22] Il est d'ailleurs tout à fait concevable, et ce cas pourrait en être une illustration, qu'au fil des ans les coûts d'entretien d'un franchissement changent de manière telle qu'une nouvelle répartition s'impose en toute justice pour les parties en cause. Pourquoi priver l'Office de compétence en de telles circonstances?
[23] De même, que dire de la répartition des coûts de construction ou d'entretien qui auraient été encourus dans des situations urgentes? Forcer des villes ou une compagnie de chemins de fer qui ne s'entendraient pas sur la répartition des coûts à attendre la sanction de l'Office avant d'entreprendre les travaux, ne fait guère de sens et, pourtant, c'est là où nous mènerait l'interprétation rigide que propose le CN.
[24] Il est évident que la rédaction de l'article 101 n'est pas des plus heureuses. Elle n'en permet pas moins l'interprétation qu'en a donnée l'Office et c'est l'interprétation que je retiens car elle laisse à l'Office une plus grande marge de manoeuvre dans l'exercice d'une compétence importante qui a résisté au couperet de la déréglementation, soit la compétence de déterminer la répartition des coûts de réparation ou d'entretien en cas de désaccord.
[25] Qui plus est, cette interprétation donnée par l'Office le 27 avril 1999 et qui rejoint celle qu'il avait donnée le 15 février 1999 dans le dossier no 57-R-1999 qui impliquait également le CN, a l'avantage de donner à l'article 101 de la Loi de 1996, en ce qui à trait à la date de présentation d'une demande de répartition, le même sens que celui qu'a désormais le paragraphe 16(1) de la Loi sur la sécurité ferroviaire suite à la modification législative dont j'ai fait état plus tôt. Cette modification a été sanctionnée le 25 mars 1999 et elle est entrée en vigueur le 1er juin 1999.
[26] Le CN plaide enfin que la demande de répartition se fondait non pas sur l'article 101 mais sur l'article 16 et que les Villes, dans la mesure où elles prétendent que les travaux de réfection du viaduc sont des travaux de reconstruction, auraient dû donner l'avis requis et obtenir l'approbation du Ministre avant de les entreprendre ainsi que l'exige la partie I de la Loi sur la sécurité ferroviaire.
[27] Sur le premier point, il était loisible à l'Office, dans l'exercice de sa compétence, d'apprécier la nature et le fondement de la demande qu'il avait reçue. C'est là un domaine dans lequel cette Cour ne devrait pas intervenir.
[28] Sur le second point, dans l'hypothèse où il serait exact que la partie I de la Loi sur la sécurité ferroviaire s'applique à une portion des travaux entrepris, il appartiendrait aux autorités concernées de régulariser la situation et à l'Office, quand il se penchera sur la répartition des coûts, de tirer les conséquences, s'il en est, de ce défaut, si défaut il y a.
[29] La Cour, en cette affaire, ne fait que décider que l'Office a compétence pour recevoir et trancher la demande que lui ont présentée les Villes même si les travaux étaient terminés. La Cour ne décide pas si les Villes ont droit à la répartition des coûts. Elle ne décide pas, non plus, quelle devrait être la proportion de cette répartition s'il devait y en avoir une.
Disposition
[30] Je serais en conséquence d'avis de rejeter l'appel avec dépens en faveur des deux Villes intimées.
"Robert Décary"
j.c.a.
"Je suis d'accord
Gilles Létourneau, j.c.a."
"Je suis d'accord
Marc Noël, j.c.a."