Date : 20020314
Dossier : A-89-01
Ottawa (Ontario), le jeudi 14 mars 2002
CORAM : LE JUGE STRAYER
LE JUGE SEXTON
LE JUGE SHARLOW
ENTRE :
JOYCE WILMA BEATTIE
appelante
et
SA MAJESTÉ LA REINE, représentée par le
MINISTRE DES AFFAIRES INDIENNES ET DU NORD CANADIEN
intimée
et
SAHTU SECRETARIAT INCORPORATED
tierce partie
Dossier : A-88-01
ENTRE :
JOYCE WILMA BEATTIE
appelante
et
SA MAJESTÉ LA REINE
intimée
et
SAHTU SECRETARIAT INCORPORATED
tierce partie
JUGEMENT
L'appel est rejeté avec dépens.
Traduction certifiée conforme Juge
Christine Gendreau, LL.B.
Date : 20020314
Dossier : A-89-01
Référence neutre : 2002 CAF 105
CORAM : LE JUGE STRAYER
LE JUGE SEXTON
LE JUGE SHARLOW
ENTRE :
JOYCE WILMA BEATTIE
appelante
et
SA MAJESTÉ LA REINE, représentée par le
MINISTRE DES AFFAIRES INDIENNES ET DU NORD CANADIEN
intimée
et
SAHTU SECRETARIAT INCORPORATED
tierce partie
Dossier : A-88-01
ENTRE :
JOYCE WILMA BEATTIE
appelante
et
SA MAJESTÉ LA REINE
intimée
et
SAHTU SECRETARIAT INCORPORATED
tierce partie
Audience tenue à Vancouver (Colombie-Britannique), le lundi 28 janvier 2002
JUGEMENT prononcé à Ottawa (Ontario), le jeudi 14 mars 2002
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE STRAYER
Y ONT SOUSCRIT : LE JUGE SEXTON
LE JUGE SHARLOW
Date : 20020314
Dossier : A-89-01
Référence neutre : 2002 CAF 105
CORAM : LE JUGE STRAYER
LE JUGE SEXTON
LE JUGE SHARLOW
ENTRE :
JOYCE WILMA BEATTIE
appelante
et
SA MAJESTÉ LA REINE, représentée par le
MINISTRE DES AFFAIRES INDIENNES ET DU NORD CANADIEN
intimée
et
SAHTU SECRETARIAT INCORPORATED
tierce partie
Dossier : A-88-01
ENTRE :
JOYCE WILMA BEATTIE
appelante
et
SA MAJESTÉ LA REINE
intimée
et
SAHTU SECRETARIAT INCORPORATED
tierce partie
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE STRAYER
Introduction
[1] Le présent appel soulève la question de savoir si le droit à « l'aide agricole » , conféré aux Indiens signataires par le Traité no 11, est applicable hors du territoire délimité dans le traité. Il s'agit également de déterminer si, dans le cas où Sa Majesté refuse de fournir une telle aide hors du territoire visé par le Traité, un demandeur a le droit de lui réclamer le remboursement des frais juridiques encourus pour tenter de faire valoir son droit.
Les faits
[2] Il n'est pas contesté que l'appelante aux deux présents appels est une descendante des habitants indiens des Territoires du Nord-Ouest qui ont adhéré au Traité no 11 le 21 juillet 1921. Les éléments du traité pertinents quant à la présente affaire sont énumérés ci-après. (Pour le texte complet voir 2 Dossier d'appel, p. 370 à 376).
[3] Le traité définit soigneusement la parcelle de terrain à laquelle il devait s'appliquer, soit un territoire presque entièrement situé dans les Territoires du Nord-Ouest (T. N.-O.), borné au sud par la frontière nord du territoire du Traité 8 (le 60e parallèle), à l'ouest en majeure partie par la frontière entre le Yukon et les T. N.-O., au nord par l'océan Arctique allant vers l'est jusqu'à la rivière Coppermine, et à l'est par une ligne oblique reliant diverses étendues d'eau en direction sud-est et aboutissant près du Grand lac des Esclaves. Ce territoire englobe le fleuve Mackenzie et son delta.
[4] Le traité exprimait le désir de la Couronne d'ouvrir cette région à [traduction] « la colonisation, à l'immigration, au commerce, aux opérations minières et forestières... » Il était expliqué que la Couronne avait négocié le Traité avec les Indiens habitant la région et que ceux-ci avaient en contrepartie accepté de céder [traduction] « tous droits, titres et privilèges quelconques qu'ils peuvent avoir aux terres . . . » du territoire de même qu'à toutes autres terres situées n'importe où au Canada.
[5] Le Traité énonçait le désir de la Couronne d'accorder aux Indiens le droit de [traduction] « de se livrer à leurs occupations ordinaires de la chasse au fusil, de la chasse au piège et de la pêche dans l'étendue de pays cédée » et convenait également de mettre à part des réserves pour chaque bande. (En fait, aucune réserve n'a jamais été créée.) La Couronne s'engageait à fournir à chaque bande des équipements de chasse, de pêche et de piégeage.
[6] La dernière promesse de la Couronne était la suivante :
[traduction]. . . Sa Majesté consent à apporter l'aide jugée nécessaire aux Indiens désireux de s'adonner à l'agriculture. (2 Dossier d'appel, p. 374)
[7] En 1990, l'appelante a écrit au ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien pour demander au gouvernement de lui fournir cette « aide agricole » afin qu'elle puisse mettre sur pied une ferme de culture du ginseng en Colombie-Britannique. Il est apparu que la ferme dont il était question devait être située près de Merritt dans le sud de la province. Le ministre a refusé sa demande. En 1991, elle a intenté l'action numéro T-2216-91 (qui est l'objet de l'appel A-89-01) devant la Section de première instance de la Cour fédérale pour « perte des avantages conférés par le traité » et « manque à gagner » . En mai 1992, l'appelante a écrit au ministre pour lui demander d'accepter la pleine responsabilité des frais juridiques afférents à sa démarche pour faire reconnaître ses droits à l'aide agricole, au motif qu'en l'obligeant à intenter une action pour faire valoir son droit à l'aide agricole, le ministre a rendu l'aide juridique nécessaire. Le ministre lui a répondu que le gouvernement ne reconnaissait pas de droit constitutionnel ou d'obligation fiduciaire de financer des litiges. Par la suite, le 8 février 1993, l'appelante a déposé une déclaration à la Section de première instance dans l'action numéro T-361-93 (qui est l'objet de l'appel A-88-01), demandant notamment un jugement déclaratoire portant que la Couronne, l'intimée, devait, en vertu du Traité, lui rembourser la totalité des frais juridiques afférents à cette action de même qu'à l'action intentée préalablement, sous le numéro T-2216-91.
[8] Ces actions n'ont jamais fait l'objet d'une instruction complète, les parties ayant finalement convenues que les deux demandes pourraient être tranchées par voie de jugement sommaire (voir les motifs du juge de première instance à 1 Dossier d'appel, p. 14). On a donc procédé à l'audition de ces deux dossiers devant la Section de première instance en se fondant sur certaines preuves par affidavit présentées par la Couronne. Ces affidavits provenaient de fonctionnaires et faisaient état d'une variété de documents tirés de dossiers publics relativement aux événements qui ont précédé ou accompagné la signature du Traité no 11, certains documents ayant trait à sa mise en oeuvre et d'autres relatifs à d'autres traités ou à des politiques gouvernementales contemporaines. Rien n'indique que l'appelante a cherché à présenter d'autres éléments de preuve à l'appui de sa propre interprétation du traité et des événements qui l'ont entouré.
[9] Le juge en première instance, le juge Pelletier, a interprété le traité en s'appuyant sur la preuve dont il était saisi et a conclu au rejet des deux demandes. Il a commencé son analyse en citant les neuf principes directeurs en matière d'interprétation des traités énoncés par la Cour suprême du Canada dans R. c. Marshall, [1999] 3 R.C.S. 456, au par. 78. L'appelante n'a pas contesté ces principes, mais uniquement l'application qu'en a fait le juge de première instance.
[10] La question essentielle sur laquelle le juge de première instance devait se prononcer concernant le droit de l'appelante à l'aide agricole était celle soulevée par l'intimée, à savoir que tout droit à l'aide agricole était restreint à la pratique de l'agriculture sur le territoire spécifiquement délimité par le Traité no 11. Pour trancher cette question, le juge au procès devait interpréter la partie du Traité qui faisait référence à l'aide agricole pour déterminer si celle-ci était ainsi limitée géographiquement. Ce faisant, il a soigneusement examiné certains des principes directeurs établis dans l'arrêt Marshall (précité), dont le principe 3 qui pose la nécessité de choisir l'interprétation d'intention commune des parties qui « concilie le mieux les intérêts des parties à l'époque de la signature » , le principe 6 qui énonce que l'on doit donner au texte du traité le sens « que lui auraient naturellement donné les parties à l'époque... » , et le principe 7 aux termes duquel « il faut éviter de donner aux traités une interprétation formaliste ou inspirée du droit contractuel » . Il a admis, d'après les indications contenues en preuve, que la préoccupation principale des Indiens à l'époque de la signature était de conserver leur mode de vie traditionnel basé sur la chasse et la pêche. La Couronne reconnaissait cependant que, s'ils choisissaient de changer de mode de vie, elle devrait les aider à faire la transition entre une vie nomade et un mode de vie plus sédentaire. Le juge a toutefois estimé impossible d'interpréter la disposition prévoyant « l'aide agricole » de façon à ce qu'elle signifie que les parties avaient l'intention d'accorder une telle aide en dehors du territoire visé par le Traité no 11 comme pour fournir un moyen de quitter cette région. Il a estimé que le contexte de ce traité était le rattachement des Indiens représentés par leurs signataires au territoire visé par le traité. Il a également observé que le droit à « l'aide agricole » était exprimé en termes généraux dans le Traité no 11 alors que d'autres traités visant des régions différentes du Canada davantage propices à l'agriculture, comportaient des droits spécifiques à du matériel agricole, des semences, etc. Cet état de fait a amené le juge de première instance à conclure que le libellé fort général du droit conféré par ce traité le rattachait au territoire visé à cause de l'incertitude quant aux possibilités et à la nature de l'agriculture dans cette zone. Donc, l'objet du droit était l'agriculture sur le territoire visé par le Traité.
[11] L'appelante a aussi soutenu que le Traité no 11 était un traité « d'adhésion » . Selon le dossier, il est clair que les termes du Traité ont été établis à Ottawa bien avant que les commissaires rencontrent les représentants des Indiens, bien qu'il n'y ait aucun doute que les rédacteurs se sont en grande partie fondés sur l'expérience acquise lors de négociations antérieures de traités avec d'autres Indiens de façon à prévoir les préoccupations des signataires potentiels du Traité no 11. L'appelante a affirmé que, puisque c'était un traité d'adhésion, toute ambiguïté devait être interprétée contre son auteur conformément à la règle contra proferentem. Le juge de première instance a rejeté cette proposition eu égard au principe 7 de l'arrêt Marshall qui dit qu' « il faut éviter de donner aux traités une interprétation formaliste ou inspirée du droit contractuel... » Selon lui, il s'agit d'un principe applicable également aux deux parties.
[12] L'autre motif d'argumentation de l'appelante contre le refus du Ministre d'accorder une aide agricole à l'extérieur de la région visée par le Traité no 11 était fondé sur l'article 15 de la Charte canadienne des droits et libertés. Elle a fait valoir que ce refus était une forme de discrimination sur la base de « l'autochtonité - lieu de résidence » que la Cour suprême a, dans l'arrêt Corbière c. Canada, [1999] 2 R.C.S. 203, considéré comme étant un motif de discrimination analogue prohibé par l'article 15. Le juge de première instance a distingué l'arrêt Corbière au motif que ce qui était en cause dans cette affaire était le lieu de résidence, lequel constituait une caractéristique personnelle. À son avis, le lieu où l'on choisit d'exploiter une entreprise commerciale telle qu'une ferme ne constitue pas une caractéristique personnelle. Ainsi, « l'aide agricole » n'a pas été refusée parce que l'appelante vivait en Colombie-Britannique plutôt que dans les Territoires du Nord-Ouest, mais parce qu'elle demandait de l'aide pour une ferme située en dehors du territoire visé par le Traité no 11.
[13] En ce qui concerne la demande de l'appelante de se voir rembourser les frais juridiques engagés pour faire valoir son droit à l'aide agricole, le juge Pelletier n'a pu trouver dans le traité aucun élément susceptible d'étayer cette prétention. L'examen du simple libellé du traité ne permet pas d'associer les expressions « aide agricole » et « aide juridique » . Comme il l'a dit, « ... un recours judiciaire ne constitue pas un moyen de mettre sur pied une exploitation agricole durable. » Peut-être cela fait-il partie du processus de revendication des droits agricoles mais ce n'est pas le droit à l'aide agricole en soi et, eu égard au principe 6 des principes directeurs de l'arrêt Marshall, il n'était pas possible de conclure que les parties « auraient naturellement [...] à l'époque [...] » interprété ainsi l'expression « aide agricole » . Il ne pouvait non plus conclure qu'il s'agissait d'un droit accessoire à l'aide agricole. Il a établi une distinction entre la présente affaire et diverses autres où certains droits sont considérés comme étant accessoires à des droits spécifiques garantis et deviennent ainsi eux-mêmes garantis : par exemple, le droit d'accès à un cours d'eau est accessoire au droit de pêcher. Le juge Pelletier s'est également penché sur une autre façon possible de réclamer l'aide juridique en tant que droit accessoire, c'est-à-dire qu'il y aurait un droit à l'aide juridique accessoire à tout droit issu de traité. Il n'a pu étayer ce raisonnement d'aucune façon en jurisprudence, et a estimé qu'il était incompatible avec l'approche généralement privilégiée qui consiste à résoudre par le biais de la négociation les conflits liés aux droits ancestraux ou issus de traités : un droit accessoire automatique au remboursement des frais juridiques ne ferait que multiplier les litiges.
[14] Aussi, le juge Pelletier a rejeté les deux actions et l'appelante en a appelé de ces jugements devant la présente Cour.
Analyse
[15] Je suis convaincu que le juge de première instance a appliqué les bons principes juridiques dans son analyse et sa décision à l'égard des présentes affaires. Plus particulièrement, il a appliqué les « principes directeurs applicables à l'interprétation des traités » établis par la Cour suprême dans l'arrêt Marshall. L'appelante a contesté certaines remarques du juge Pelletier au sujet de l'attachement des Indiens signataires au territoire visé par le Traité no11. À son avis, le juge a confondu les droits ancestraux avec les droits issus de traités car « l'attachement » ne se rapporte qu'aux droits ancestraux en ce qu'il permet de fonder la revendication d'un groupe donné d'Indiens à des droits ancestraux sur un territoire déterminé. Je ne crois pas que le juge Pelletier se soit incorrectement référé à ce principe. D'abord, le fondement habituel sur lequel un traité tel que le Traité no 11 est négocié avec un groupe d'Indiens défini ou une tribu relativement à une région spécifique est leur attachement à cette région en raison de l'utilisation traditionnelle qu'ils en font depuis des temps immémoriaux. Une fois le traité signé, son interprétation ne peut être isolée de cette origine. Même si, comme c'est souvent le cas, ce traité aurait pu être rédigé de façon plus heureuse en ce qui concerne « l'aide agricole » , je crois que le juge de première instance avait entièrement raison de conclure que le traité, d'après sa structure et son contexte, visait les droits que les Indiens signataires pourraient faire valoir sur ce territoire spécifique. Cela faisait partie d'une politique censée s'appliquer à un territoire géographique délimité afin d'en promouvoir la colonisation, les opérations minières, le développement commercial, etc. dans cette région déterminée. C'est dans cette région déterminée que les droits de chasse et de pêche devaient être garantis. Le traité se terminait par une garantie de paix et de justice pour ce territoire géographique déterminé. Dans sa recherche d'une interprétation du traité qui concilierait le mieux les intérêts des deux parties et qui serait compatible avec le sens « que lui auraient naturellement donné les parties à l'époque » , le juge de première instance a fait la remarque suivante :
. . . J'estime qu'il ne leur serait pas venu à l'esprit de négocier un moyen de quitter cette terre. Je conclus que la promesse d'aide agricole visait à donner à ceux qui le désiraient un moyen de changer de mode de vie tout en conservant un moyen de subsistance. Il n'était pas de l'intention des parties au Traité que ce changement de mode de vie survienne à l'extérieur du territoire visé par le Traité. (1 Dossier d'appel, p. 22).
Je ne crois pas que le juge de première instance ait commis une erreur de droit en interprétant ainsi la notion d' « attachement » .
[16] Il y a toutefois un aspect du traité qu'il convient de souligner bien qu'il ne semble pas avoir été soulevé ni abordé par le juge de première instance. Il est indiqué plus haut au paragraphe 4 que les Indiens cédaient par traité, non seulement territoire du Traité no 11, mais également :
[traduction]...tous leurs droits, titres et privilèges quelconques à toutes autres terres situées [...] dans toute autre partie du Canada.
(Voir le texte du traité à 2 Dossier d'appel, p. 372).
C'est la seule référence particulière à des terres situées en dehors de la zone délimitée par le Traité no 11. Dans cette mesure, on ne peut considérer que le traité ne vise que cette zone. Il est permis de croire que s'il était fait cession de terres en dehors de la zone, les droits découlant du traité s'appliqueraient également à ces terres. L'appelante n'a toutefois fait valoir d'aucune façon que sa ferme de ginseng à Merritt en Colombie-Britannique était située sur de telles terres à l'égard desquelles elle aurait pu revendiquer un droit ancestral. À vrai dire, la référence dans le traité à « toutes autres terres » est tellement vague qu'elle est pratiquement dépourvue de sens.
[17] Je ne suis pas non plusd'avis que le juge de première instance ait fait erreur dans ses conclusions de fait. Bien entendu, il est vrai que le dossier dont il était saisi était restreint puisqu'il était fondé sur des affidavits déposés par les intimés. Il n'a pas été allégué que l'appelante avait été empêchée de quelconque manière de déposer d'autres preuves et il semble en effet qu'elle ait convenu de procéder par voie de jugement sommaire sur la base de la preuve au dossier. Le dossier ne comportait pas, par exemple, de preuve d'engagement oral à une aide agricole extensive au-delà des termes du traité. Dans son argumentation devant la présente cour, l'appelante a cherché à introduire de nouvelles preuves en renvoyant à des faits dont elle n'a pas identifié la source au dossier.
[18] En ce qui concerne l'action en remboursement des frais juridiques, je suis convaincu que l'analyse du juge de première instance, selon laquelle il n'y a aucun droit accessoire à une aide juridique de la part de la Couronne lorsque la demande présentée se fonde sur un traité, est juste en droit et en fait. Devant la présente cour, l'appelante a, dans son argumentation, cherché à restreindre quelque peu sa proposition, affirmant qu'elle ne réclamait un tel droit de la Couronne que parce que celle-ci avait refusé de négocier la demande présentée sur la foi d'un droit issu du traité. Cette proposition me semble déraisonnable. Alors que la position de la Couronne est que le droit n'existe tout simplement pas, il serait déraisonnable de lui demander soit de négocier comme si la demande avait une validité quelconque, soit de payer les frais juridiques du demandeur faisant valoir sa demande en cour.
[19] Pour ces motifs, il convient de rejeter l'appel avec dépens.
B.L. Strayer
juge
J'y souscris
J. Edgar Sexton
J'y souscris
K. Sharlow
Traduction certifiée conforme
Christine Gendreau, LL.B.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION D'APPEL
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : A-89-01 & A-88-01
INTITULÉ : Joyce Wilma Beattie c. Sa Majesté la Reine et al.
LIEU DE L'AUDIENCE : Vancouver (Colombie-Britannique)
DATE DE L'AUDIENCE : 28 janvier 2002
MOTIFS DU JUGEMENT : Le juge Strayer
Y ONT SOUSCRIT : Le juge Sexton
Le juge Sharlow
DATE : 14 mars 2002
COMPARUTIONS :
Mme Joyce W. Beattie
(en son nom personnel) POUR L'APPELANTE
Mme Suzanne Williams
(pour Sa Majesté la reine) POUR L'INTIMÉ
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Mme Joyce W. Beattie POUR L'APPELANTE
Davis & Company (Vancouver)
Miller Thompson LLP (Vancouver) POUR L'INTIMÉ