Décisions de la Cour d'appel fédérale

Date : 20081212

Dossier : A-541-07

Référence : 2008 CAF 395

 

CORAM :      LE JUGE DÉCARY

                        LE JUGE LÉTOURNEAU

                        LE JUGE NOËL

 

ENTRE :

COMPAGNIE DES CHEMINS DE FER NATIONAUX DU CANADA

appelante

et

MUNICIPALITÉ DE GREENSTONE

et

OFFICE DES TRANSPORTS DU CANADA

intimés

 

 

 

 

Audience tenue à Montréal (Québec), le 4 décembre 2008

Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 12 décembre 2008

 

 

MOTIFS DU JUGEMENT :                                                                  LE JUGE LÉTOURNEAU

Y ONT SOUSCRIT :                                                                                      LE JUGE DÉCARY

                                                                                                                             LE JUGE  NOËL

 

Date : 20081212

Dossier : A-541-07

Référence : 2008 CAF 395

 

CORAM :      LE JUGE DÉCARY

                        LE JUGE LÉTOURNEAU

                        LE JUGE NOËL

 

ENTRE :

COMPAGNIE DES CHEMINS DE FER NATIONAUX DU CANADA

appelante

et

MUNICIPALITÉ DE GREENSTONE

et

OFFICE DES TRANSPORTS DU CANADA

intimés

 

 

MOTIFS DU JUGEMENT

 

LE JUGE LÉTOURNEAU

 

[1]               L’appelante invoque les six moyens suivants pour contester la décision de l’Office des transports du Canada (l’Office) :

 

a)         l’Office a refusé à l’appelante un traitement équitable et impartial;

 

b)         l’Office a commis une erreur de droit en ne reconnaissant pas que le retrait de l’intérêt manifesté par la municipalité de Greenstone (la municipalité) le 2 octobre 2006 constituait une renonciation, par la municipalité, à son droit d’acquérir les lignes de chemin de fer en litige;

 

c)         l’Office a commis une erreur de droit en ne concluant pas que la municipalité était irrecevable à porter plainte devant l’Office du fait de ses agissements;

 

d)         l’Office a commis une erreur de droit en n’examinant pas les moyens d’irrecevabilité dans les motifs qu’il a exposés pour justifier sa décision;

 

e)         l’Office a commis une erreur de droit en estimant que, dès lors qu’une ligne de chemin de fer est désignée dans le plan triennal d’une compagnie de chemin de fer conformément à l’article 141 de la Loi sur les transports au Canada, L.C. 1996, ch. 10 (la Loi) en tant que ligne dont la compagnie entend cesser l’exploitation, la compagnie ne peut par la suite prendre des mesures pour ne cesser l’exploitation que d’un tronçon de cette ligne à moins de modifier son plan triennal;

 

f)        l’Office a commis une erreur de droit en concluant que l’annonce exigée au paragraphe 143(1) de la Loi et les mesures à prendre devaient nécessairement inclure la totalité de la ligne de chemin de fer qui figurait au plan triennal et dont la compagnie entendait cesser l’exploitation.

 

[2]               L’appelante allègue par ailleurs que les erreurs susmentionnées aux alinéas b) à f) constituent des erreurs de compétence. Comme d’habitude, les parties ne s’entendent pas sur la norme de contrôle à appliquer à la décision de l’Office.

 

[3]               Il est utile à ce stade‑ci, de reproduire les dispositions pertinentes de la Loi qui s’appliquaient au moment des faits :

 

 

LES FAITS ET LA PROCÉDURE

 

[4]               La municipalité n’a pas participé au présent appel. Conformément à l’ordonnance prononcée le 25 mars 2008 par la juge Sharlow, l’Office, qui avait déposé un avis de comparution, a été joint à l’instance à titre d’intimé.

 

[5]               Le 6 décembre 2004, l’appelante a fait connaître dans son plan triennal de réseau ferroviaire (le Plan) son intention de cesser l’exploitation d’un tronçon de la subdivision Kinghorn situé dans la province d’Ontario. Suivant le Plan, la compagnie cesserait l’exploitation de la voie entre les points miliaires 0,00 et 195,60 (voir le dossier d’appel, onglet 3, à la page 20).

 

[6]               Le Plan a été révisé le 19 octobre 2006. Il précisait que l’appelante cesserait l’exploitation de la ligne de chemin de fer entre les points miliaires 1,70 et 193,00 (idem, à la page 31)).

 

[7]               Conformément à l’article 143 de la Loi, l’appelante a fait paraître dans des journaux nationaux et locaux un avis de cessation d’exploitation de ligne de chemin de fer (l’avis) qui comportait une description du tronçon dont elle entendait cesser l’exploitation ainsi qu’une invitation aux éventuels acheteurs à manifester leur intérêt.

 

[8]               L’avis comportait une description du tronçon qui était différente de celle qui figurait dans le plan révisé. Voici le texte de la description :

 

Subdivision Kinghorn, province d’Ontario

le tronçon de la subdivision Kinghorn à partir d’un point situé près de Longlac (point miliaire 1,7) jusqu’à un point situé près de Red Rock (point miliaire 130,0);

le tronçon de la subdivision Kinghorn à partir d’un point situé près de la rivière Black Sturgeon (point miliaire 138,1) jusqu’à un point situé près de Thunder Bay (point miliaire 193,0).

 

 

[9]               Essentiellement, la description soustrayait à la cessation de l’exploitation un tronçon de 8,1 milles compris entre les points miliaires 130,0 et 138,1 (idem, onglet 4, à la page 39).

 

[10]           Au début de mai 2006, la municipalité a fait savoir par écrit à l’appelante qu’elle était intéressée à acquérir la ligne (idem, onglet 5, à la page 41). À la suite de discussions entre les deux parties, l’appelante a été informée le 2 octobre 2006 que ni la municipalité ni la Greenstone Economic Development Corporation, qui, conjointement avec la municipalité, avait manifesté son intérêt à acquérir la ligne, ne soumettraient d’offre d’acquisition (idem, onglet 15, à la page 70).

 

[11]           Toutefois, dans cette lettre à l’appelante, la municipalité s’est réservée le droit d’acquérir la ligne à sa valeur nette de récupération une fois que la ligne aurait été offerte aux gouvernements et administrations conformément à l’article 145 de la Loi (idem).

 

[12]           L’appelante a entrepris d’offrir en vente aux divers gouvernements mentionnés à l’article 145 de la Loi ses intérêts dans la ligne de chemin de fer pour une contrepartie ne devant pas excéder sa valeur nette de récupération (idem, onglet 17, aux pages 72 à 85).

 

[13]           Le 2 mars 2007, la municipalité a écrit à l’Office pour lui manifester son intérêt à acquérir la ligne de chemin de fer de l’appelante décrite dans l’avis, à savoir un tronçon partant d’un point situé près de Longlac (point miliaire 1,7) jusqu’à un point situé près de Red Rock (point miliaire 130,0) et un tronçon partant d’un point situé près de la rivière Black Sturgeon (point miliaire 138,1) jusqu’à un point situé près de Thunder Bay (point miliaire 193,0), le tout en contrepartie de sa valeur nette de récupération (idem, onglet 18, aux pages 86, 87 et 88). Elle réclamait aussi l’aide de l’Office pour déterminer dès que possible la valeur nette de récupération de la ligne ferroviaire.

 

[14]           La lettre du 2 mars a été suivie d’une lettre en date du 13 mars 2007 dans laquelle la municipalité réclamait des éclaircissements de l’Office au sujet des tronçons de la ligne qui étaient effectivement offerts aux gouvernements et aux administrations conformément à l’article 145 de la Loi (idem, onglet 20, aux pages 90 et 91). La municipalité signalait de présumées divergences entre le Plan publié sur le site Web de l’appelante et ce que cette dernière lui offrait et offrait à d’autres. Le site Web, qui portait la mention qu’il avait été révisé le 8 février 2007, continuait d’indiquer que l’exploitation de tout le tronçon compris entre les points miliaires 1,7 et 193,0 avait été abandonnée alors que les lettres d’offre de l’appelante en excluait un tronçon de 8,1 milles, soit la distance comprise entre les points miliaires 130,0 et 138,1.

 

[15]           En réponse à la demande d’éclaircissements de la municipalité, l’Office a demandé à l’appelante de formuler des observations au sujet de la demande de la municipalité. La municipalité s’est vue accorder dix jours à compter de la réception des observations de l’appelante pour déposer sa réponse auprès de l’Office et envoyer une copie à l’appelante (idem, onglet 21, à la page 93).

 

[16]           En réponse à la demande d’observations de l’Office, l’appelante a, dans une lettre datée du 17 avril 2007, fait valoir qu’il n’existait pas de divergences entre les distances indiquées sur le Plan, les tronçons en vente qui avaient été annoncés dans les journaux et ce qui avait été offert aux gouvernements et aux administrations conformément à l’article 145 de la Loi (idem, onglet 22, à la page 96).

 

[17]           Le 9 mai 2007, la municipalité a officiellement porté plainte à l’Office. Elle reprochait à l’appelante de ne pas avoir respecté les exigences de la Loi en n’offrant pas à la municipalité la totalité de la voie ferrée actuellement décrite dans le plan triennal du 6 décembre 2004 (idem, onglet 25, à la page 102).

 

[18]           Aucun gouvernement ne s’est montré intéressé à acheter la ligne de chemin de fer. L’appelante a alors avisé l’Office qu’il y aurait cessation de l’exploitation des lignes de chemin de fer à compter du 31 mai 2007.

 

[19]           L’Office a examiné la plainte de la municipalité. Il a rendu sa décision le 13 juillet 2007 et a conclu que l’appelante ne s’était pas conformée au processus établi à la section V de la partie III de la Loi. Il a ordonné à l’appelante soit de recommencer le processus de transfert et de cessation d’exploitation en révisant son plan triennal, soit de reprendre le processus de transfert et de cessation d’exploitation à partir du dernier changement apporté à la subdivision Kinghorn dans son plan triennal (19 octobre 2006), d’où l’appel de la décision de l’Office.

 

ANALYSE

 

La norme de contrôle

 

[20]           Les parties ont plaidé différentes normes de contrôles relativement aux divers moyens d’appel. Comme certains de ces moyens sont sans fondement, il est inutile de se lancer dans un débat abstrait sur la norme de contrôle appropriée. Je vais aborder la question au besoin et lorsque les parties ne s’entendent pas sur la norme applicable.

 

L’Office a-t-il manqué aux règles de justice naturelle?

 

[21]           Il est acquis aux débats que la norme applicable est celle de la décision correcte. La thèse de l’appelante est que l’Office avait tranché la question avant même d’avoir pris connaissance des observations de l’appelante ou qu’il a donné l’apparence que la question avait déjà été décidée.

 

[22]           L’argument de l’appelante repose sur l’extrait suivant de l’affidavit de M. Iain Angus dont le cabinet d’experts-conseils avait été engagé par la municipalité :

 

[traduction] 10.    À l’époque où cette lettre a été écrite, j’ai communiqué, pour le compte de la municipalité, à plusieurs reprises avec l’Office au sujet du processus d’évaluation de la VNR et de la possibilité de proroger le délai minimum du processus d’acquisition des gouvernements. Au cours d’une de mes conversations avec l’Office, celui‑ci m’a informé que le CN devait offrir en vente, conformément à l’article 145 de la Loi, le même tronçon de la subdivision Kinghorn que celui qu’il avait inscrit dans son plan triennal de réseau ferroviaire du 6 décembre 2004 exigé par l’article 141 de la Loi. L’Office m’a également informé de l’existence d’un précédent de l’Office sur cette question précise.

 

                                                                                                [Non souligné dans l’original.]

L’appelante se fonde sur le passage souligné.

 

[23]           Suivant la preuve versée au dossier, la municipalité ne connaissait pas bien la procédure, et elle a demandé l’aide de l’Office. C’est dans ce contexte que fut portée a son attention une décision que l’Office avait déjà rendue sur la question mentionnée au dossier. Or, il s’avère que l’appelante affirme maintenant que ces renseignements étaient erronés.

 

[24]           L’affirmation contestée est trop large et trop vague pour permettre de conclure ou d’inférer de façon raisonnable que l’Office avait déjà décidé la question dans le cas de l’appelante. Le souscripteur de l’affidavit n’a pas été contre-interrogé par l’appelante. On ne sait pas qui, à l’Office, a communiqué les renseignements à M. Angus. Ainsi que l’avocate de l’intimé l’explique, aucun tribunal n’avait été constitué à ce moment-là pour examiner le dossier de l’appelante. Il est par ailleurs courant chez les employés des tribunaux administratifs de fournir des renseignements aux membres du public qui leur demandent de l’aide. Je formulerais une conclusion fondée sur de la pure spéculation si je devais conclure que les renseignements portant sur l’existence d’un précédent ont été communiqués par un des membres du tribunal qui a par la suite examiné le dossier de l’appelante. Il serait à la fois erroné et déraisonnable d’accepter l’argument de l’appelante suivant lequel l’affirmation contestée démontre que l’Office avait tranché ou semblait avoir tranché la question en litige dans le cas de l’appelante.

 

La municipalité a-t-elle renoncé à son droit d’acquérir les lignes de chemin de fer en litige?

 

[25]           L’argument que la municipalité a renoncé à son droit d’acquérir les lignes de chemin de fer en litige me semble sans fondement. Dans la lettre du 2 octobre 2006 adressée à l’appelante, la municipalité s’est clairement réservée le droit d’acquérir la ligne à sa valeur nette de récupération.

 

L’Office a-t-il commis une erreur en estimant que, dès lors qu’une ligne de chemin de fer est désignée dans le plan triennal d’une compagnie de chemin de fer conformément à l’article 141 de la Loi en tant que ligne dont la compagnie entend cesser l’exploitation, la compagnie ne peut par la suite prendre des mesures pour ne cesser l’exploitation que d’un tronçon de cette ligne à moins de modifier son plan triennal?

et

L’Office a-t-il commis une erreur en concluant que l’annonce exigée au paragraphe 143(1) de la Loi et les mesures à prendre devaient nécessairement inclure la totalité de la ligne de chemin de fer qui figurait au plan triennal et dont la compagnie entendait cesser l’exploitation?

 

 

[26]           Citant une de ses décisions antérieures (la décision 542-R-2000 datée du 17 août 2000), l’Office a reconnu qu’une compagnie de chemin de fer peut réviser et modifier ses intérêts dans une ligne ferroviaire en vertu du paragraphe 144(5) de la Loi et modifier son plan. L’Office a toutefois statué que la compagnie de chemin de fer qui agit ainsi doit reprendre depuis le début le processus de cessation d’exploitation prévu à la section V de la Loi. C’est bien ce qui ressort de l’extrait suivant tiré du paragraphe 16 de la décision de l’Office :

 

[16]     Le processus de transfert établi par la section V de la partie III de la LTC dispose que la ligne de chemin de fer qui est décrite dans le plan triennal de la compagnie de chemin de fer en vertu du paragraphe 141(1) de la LTC, annoncée dans un avis de transfert en vertu du paragraphe 143(1) de la LTC, et transférée à un gouvernement ou à une administration municipale selon le paragraphe 145(1) de la LTC doit être la même. Mais cela n’empêche aucunement le CN de modifier ou de réviser ses intérêts suivant le paragraphe 144(5) de la LTC, pourvu qu’il reprenne le processus de cessation d’exploitation depuis le début conformément à la section V de la LTC.

 

                                                                                            [Non souligné dans l’original.]

 

[27]           Cette conclusion de l’Office découle de son interprétation du paragraphe 142(2) de la Loi. Par souci de commodité, je reproduis à nouveau le texte de cette disposition :

 

 

a)         Portée et objet du paragraphe 142(2)

 

[28]           Il est vrai, comme l’affirme l’appelante, que le projet de loi C-101 déposé à la Chambre des communes le 20 juin 1995 visait à réformer la procédure de transfert et d’abandon alors existante en vue de simplifier et d’abréger le processus de rationalisation du réseau qui existait pour le rendre plus conforme aux pratiques commerciales, en atténuer l’aspect d’affrontement et le rendre plus propice à la vente ou à la location à de nouveaux exploitants des lignes ferroviaires excédentaires (voir le dossier d’appel, onglet 22, document intitulé Lignes de chemin de fer  : Procédures de cession et d’abandon actuelles et propositions de remplacement avancées dans le projet de           loi C-101. À la page 2 de ce document, David Johansen, de la Division du droit et du gouvernement, écrit :

En ce qui concerne la rationalisation du réseau ferroviaire, le projet de loi mettrait davantage l’accent sur le développement d’un secteur vigoureux de services sur de courtes distances (transporteurs ferroviaires locaux) que sur l’abandon de lignes ferroviaires sous‑utilisées. Le processus simplifié de rationalisation du réseau proposé est donc conçu de manière à encourager la vente ou la location de lignes à des exploitants de services sur de courtes distances. Selon des sources ministérielles, environ les deux tiers des lignes ferroviaires au Canada se prêtent bien au processus de rationalisation et pourraient être exploitées pour assurer des services sur de courtes distances.

 

[29]           Suivant le paragraphe 142(2), une compagnie de chemin de fer ne peut cesser d’exploiter une ligne que si son intention de ce faire a figuré au plan pendant au moins douze mois.

 

[30]           Ce paragraphe a été édicté pour protéger ceux qui seront touchés par la cessation de l’exploitation de la ligne de chemin de fer. Il prévoit le délai dans lequel les personnes physiques, les groupes, les expéditeurs, les investisseurs et les acheteurs éventuels peuvent s’enquérir au sujet de la rentabilité de la ligne et prendre les dispositions matérielles, financières ou autres qui s’imposent pour protéger leurs intérêts respectifs.

 

[31]           Le délai alloué était initialement de deux (2) mois. Il a ensuite été porté à douze (12) mois, en 2000, lors d’une modification introduite par le projet de loi C-34 (L.C. 2000, ch. 16). À cet égard, le ministre, l’honorable David M. Collenette, a fait la déclaration suivante en présentant le projet de loi à la troisième lecture :

 

… À cause de l’urgence de la situation et de la nécessité d’assurer un certain équilibre dans le système, nous avons inclus dans ce projet de loi des dispositions particulières non seulement pour permettre aux deux sociétés ferroviaires de réduire leurs coûts, mais aussi pour faciliter le transfert des embranchements pour la poursuite de l’exploitation.

 

[…]

 

Nous prolongeons de deux à douze mois la période d’avis qu’une société ferroviaire doit donner avant de pouvoir prendre des mesures pour abandonner une ligne de chemin de fer. Cela donnera plus de temps aux acquéreurs éventuels de chemin de fer secondaire de se manifester. Cela permettra aussi à un groupe communautaire qui est prêt à formuler une offre de prendre l’initiative afin d’abréger le délai de préavis de douze mois et de prolonger de quatre à six mois la période de négociation. En outre, l’une ou l’autre des parties pourra demander à l’Office des transports du Canada une estimation de la valeur nette de récupération de la ligne durant cette étape. (Voir le Hansard révisé, numéro 114, 36^e Législature, 2^e session, 14 juin 2000.)

                                                                                            [Non souligné dans l’original.]

 

[32]           Le mécanisme mis en place par la section V of la Loi vise à concilier les intérêts des compagnies de chemin de fer et ceux des utilisateurs des lignes abandonnées offertes en vente.

 

[33]           L’Office était conscient de ce double objectif législatif, comme le démontrent les passages suivants de sa décision, aux paragraphes 16 et 19 :

 

[16]     L’Office estime que le fait de changer la nature des intérêts dans la ligne de chemin de fer risque de causer des difficultés indues aux acheteurs éventuels en créant une incertitude quant aux intérêts qui sont bel et bien inclus dans le transfert. Selon l’Office, les compagnies de chemin de fer qui se proposent de transférer une ligne de chemin de fer ou d’en cesser l’exploitation doivent faire preuve de diligence raisonnable en veillant à ce que la nature et l’étendue de tous les intérêts qu’elles désirent transférer ou abandonner soient pleinement représentés et clairement articulés dès le départ, pour éviter de devoir réviser ou modifier l’offre au moment du transfert à un gouvernement ou à une administration municipale.

 

…

 

[19]     L’Office note que l’un des points saillants de la LTC est d’offrir un processus plus conforme aux pratiques commerciales permettant aux compagnies de chemin de fer de vendre ou de louer leurs lignes excédentaires à de nouveaux exploitants plutôt que de mettre fin au service. Les étapes prévues dans la LTC en vue du transfert ou de la cessation d’exploitation de lignes de chemin de fer ont été établies non seulement pour permettre aux parties d’envisager la possibilité d’exploiter un chemin de fer d’intérêt local sur la ligne ferroviaire, mais aussi pour permettre aux expéditeurs utilisant la ligne ferroviaire de prendre d’autres dispositions si l’exploitation de la ligne devait cesser et d’offrir aux divers niveaux de gouvernement la possibilité de décider d’acheter ou non la ligne. Le processus prévoit un échéancier suivant lequel les parties intéressées peuvent examiner les options qui s’offrent à elles, et leurs plans peuvent être gênés lorsque l’offre de la « ligne de chemin de fer » est modifiée. Par conséquent, l’Office estime que les divergences ou les changements relativement à la « ligne de chemin de fer » qui apparaissent au cours du processus contreviennent à la volonté du législateur et au sens de la loi.

 

                                                                                            [Non souligné dans l’original.]

 

[34]           Ce qui m’amène à analyser la principale question qui se pose dans le présent appel, à savoir l’interprétation que l’Office a donnée au paragraphe 142(2) de la Loi.

 

b)         L’interprétation donnée par l’Office au paragraphe 142(2) de la Loi

 

[35]           On trouve aux paragraphes 17 et 18 l’essentiel de la décision de l’Office :

 

[17]    L’Office fait remarquer que dans cette affaire, CN a indiqué dans son plan triennal du 6 décembre 2004 son intention de cesser l’exploitation de la subdivision Kinghorn entre les points miliaires 0,0 et 195,6. Toutefois, dans son annonce du 24 avril 2006, conformément à l’article 143 de la LTC, CN a offert à la vente, à la location ou au transfert les tronçons de la subdivision Kinghorn entre les points miliaires 1,7 et 130,0 et entre les points miliaires 138,1 et 193,0. Puisque la « ligne de chemin de fer » indiquée dans le plan triennal ne correspond pas à la « ligne de chemin de fer » offerte à la vente, à la location ou au transfert, l’Office est d’avis que CN n’a pas respecté le processus de transfert et de cessation d’exploitation établi à la section V de la partie III de la LTC. L’Office estime que les changements apportés à la description de la ligne de chemin de fer faits par CN ont influé sur l’intérêt de la Municipalité à acquérir la ligne de chemin de fer.

[18] L’Office réitère qu’une fois qu’une « ligne de chemin de fer » est indiquée dans le plan triennal, la même ligne de chemin de fer devrait être offerte tout au long des étapes du processus de transfert et de cessation d’exploitation. L’Office estime que le fait de changer les points miliaires ou les tronçons de la « ligne de chemin de fer » au cours du processus contrevient au sens de la LTC.

 

[36]           Le raisonnement suivi par l’Office, suivant lequel le délai de 12 mois qui doit s’écouler avant qu’une compagnie de chemin de fer puisse prendre des mesures pour cesser l’exploitation d’une ligne recommence à courir lorsqu’une compagnie apporte des changements à son plan, est compatible avec ses décisions antérieures et avec l’interprétation qu’il a donnée au paragraphe 142(2) de la Loi dans les décisions en question (voir la décision 445-R-1997 en date du 11 juillet 1997, à la page 4, et la décision 542-R-2000, en date du 17 août 2000, aux pages 6 et 7).

 

[37]           L’appelante soutient que l’interprétation que l’Office donne du paragraphe ne tient pas compte du fait    que la definition d’une ligne de chemin de fer prévue au paragraphe 140(1) inclut un tronçon de cette ligne. Ainsi, selon l’appelante, il est possible de retrancher des tronçons de la totalité de la ligne annoncée dans le plan triennal. Dans le cas qui nous occupe, comme elle a annoncé son intention de cesser l’exploitation de la ligne entre les points miliaires 1,7 et 193,0, l’appelante soutient qu’il lui était loisible de retrancher le tronçon compris entre les points miliaires 130,0 et 138,1 dans des annonces subséquentes.

 

[38]           En outre, l’appelante soutient que l’interprétation retenue par l’Office est coûteuse, préjudiciable et demande beaucoup de temps aux compagnies de chemin de fer. En revanche, les acheteurs intéressés ne subiraient aucun préjudice si l’on permettait au processus de cessation de l’exploitation de suivre son cours lorsque des tronçons de la ligne sont retranchés de l’offre initiale parce qu’ils auraient obtenu tous les renseignements utiles au sujet de la cessation de l’exploitation de l’ensemble de la ligne. Ils pourraient alors faire rapidement les rajustements qui s’imposent pour défendre leurs intérêts.

 

[39]           J’estime que la thèse de l’appelante ne tient pas compte d’autres scénarios probables. Il se peut que des personnes qui se sont abstenues de participer au processus en raison de l’ampleur de la cessation de l’exploitation annoncée puissent devenir intéressées si la portée de la cessation de l’exploitation est par la suite réduite et que l’affaire devient plus abordable ou envisageable pour elles. Ces personnes se verraient privées de l’avantage du délai de 12 mois nécessaire pour procéder à leur évaluation et pour prendre les dispositions matérielles et financières nécessaires. Une occasion de poursuivre dans l’intérêt public l’exploitation d’un tronçon de la ligne de chemin de fer pourrait ainsi être perdue. Je suis convaincu que ce n’est pas ce que le législateur désirait.

 

[40]           Compte tenu du libellé du paragraphe 142(2) et de la définition du mot « ligne » au paragraphe 140(1), j’estime que l’interprétation avancée par l’appelante va à l’encontre tant du texte du paragraphe 142(2) que de l’intention du législateur.

 

[41]           L’interdiction faite au paragraphe 142(2) d’entamer le processus de cessation de l’exploitation s’applique non seulement en cas de cessation de l’exploitation d’une ligne de chemin de fer, mais aussi, comme le laisse entrevoir la définition du mot « ligne », lorsque la cessation ne porte que sur un « tronçon ». C’est d’ailleurs la conclusion qu’a tirée l’Office, une conclusion qui, à mon sens, respecte la lettre et l’esprit de la disposition ainsi que les objectifs de la Loi.

 

[42]           L’interprétation que l’Office a donnée au paragraphe 142(2) est également raisonnable. Une fois engagé par l’annonce mentionnée au paragraphe 143(1), le processus de cessation de l’exploitation est régi par des délais courts, stricts et obligatoires à l’intérieur desquels une entente doit être conclue entre les acheteurs et la compagnie de chemin de fer et la vente ou le transfert doit avoir lieu. Dans l’arrêt Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada et Compagnie de chemin de fer Canadien Pacifique c. Office des transports du Canada, A-355-07, 29 mai 2008, le juge Noël a insisté sur ce point lorsqu’il a examiné les modalités du processus de cessation de l’exploitation prévu à la section V. Voici ce qu’il écrit au paragraphe 48 de motifs du jugement :

 

[48]      En réalité, la section V est un code complet qui fonctionne suivant un échéancier défini. Son libellé est impératif et les étapes détaillées qui doivent être suivies ne laissent aucun doute quant à savoir à quel moment le processus commence et à quel moment il se termine. L’obligation de la compagnie de chemin de fer d’offrir aux organismes publics de leur vendre la ligne à la valeur nette de récupération si aucune entente n’est conclue dans le délai de six mois (paragraphe 145(2)) fait partie de ces étapes. À mon avis, le droit correspondant d’acquérir la ligne à la valeur nette de récupération, qui revient alors aux organismes publics visés par application du paragraphe 145(1), élimine la possibilité que le délai de six mois prévu par la loi puisse être prolongé sur consentement des parties ou par ordonnance de l’Office. Ni les parties ni l’Office ne peuvent réellement écarter le droit qui revient aux organismes publics par application de la loi.

 

                                                                                                   [Non souligné dans l’original.]

 

[43]           Dans ce contexte, la protection accordée par le délai de 12 mois aux acquéreurs éventuels avant que le processus de cessation de l’exploitation ne puisse être officiellement engagé prend toute son importance compte tenu de l’objectif déclaré de « donn[er] plus de temps aux acquéreurs éventuels de chemin de fer secondaire de se manifester » (voir la déclaration précitée du ministre).

 

c)         La norme de contrôle applicable à la décision de l’Office

 

[44]           Comme nous l’avons mentionné précédemment, la question centrale de la décision de l’Office est son interprétation du paragraphe 142(2). L’appelante affirme qu’elle soulève une pure question de droit sur un point qui n’est pas technique et ne relève pas des connaissances spécifiques de l’Office. Notre Cour devrait donc appliquer la norme de la décision correcte. En tout état de cause, l’appelante affirme que, même si l’on applique la norme de la décision raisonnable, qui commande un degré plus élevé de retenue, la décision de l’Office [traduction] « n’entrent pas dans une catégorie de solutions rationnelles et acceptables » (voir le mémoire de l’appelante, au paragraphe 59).

 

[45]           Comme on pouvait s’y attendre, l’intimé affirme que la norme applicable est celle de la décision raisonnable, en se fondant sur l’arrêt Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, de la Cour suprême du Canada. Il convient en l’espèce de faire preuve de retenue, affirme l’avocate, parce que l’Office interprète sa loi habilitante sur une question étroitement liée à son mandat, dont il a une connaissance approfondie. Elle cite à ce propos le juge Bastarache, au paragraphe 54 de l’arrêt Dunsmuir.

 

[46]           J’ai déjà conclu que la décision de l’Office est correcte et raisonnable. Je suis d’accord avec l’intimé pour dire qu’il convient de faire preuve de retenue envers la décision de l’Office quant à l’interprétation du paragraphe 142(2). Le processus de cessation d’une exploitation, prévu à la section V de la Loi, soulève une question qui relève de la compétence de l’Office et que l’Office connaît bien. L’Office s’est vu confier la surveillance de ce processus pour veiller à la mise en œuvre de la politique du gouvernement et de l’intention du législateur. C’est dans le cadre de l’exécution de cette fonction que l’Office a été appelé à interpréter sa loi habilitante. Il s’agit d’une interprétation qui est étroitement liée à ses attributions.

 

[47]           L’appelante se fonde sur deux arrêts de notre Cour pour justifier son affirmation que la norme de la décision correcte est celle qu’il convient d’appliquer.

 

[48]           Le premier arrêt a été rendu par le juge Rothstein dans l’affaire Canadien Pacifique Ltée c. Office des transports du Canada, 2003 CAF 271, et concernait l’interprétation de l’alinéa 150(3)b) de la Loi, qui porte sur le caractère raisonnable des revenus de stationnement d’une compagnie de chemin de fer. Le juge Rothstein a conclu que l’interprétation de cet alinéa n’était pas une question « polycentrique » exigeant la pondération d’intérêts opposés ou relevant de la compétence de l’Office (voir les paragraphes 18 et 19 des motifs du jugement). Dans le cas qui nous occupe, la question exige la pondération d’intérêts et, comme nous l’avons antérieurement précisé, relève de l’expertise de l’Office et commande celle-ci, car l’Office connaît bien le processus de cessation d’une exploitation et est chargé d’en concilier l’équité et l’efficacité. La présente espèce se distingue de l’affaire citée par l’appelante.

 

[49]           De plus, la décision du juge Rothstein est antérieure à l’arrêt Dunsmuir de la Cour suprême du Canada, et elle doit être examinée en fonction du sens que la Cour suprême attribue au mot « raisonnabilité » dans l’arrêt Dunsmuir. Ainsi que le juge Bastarache l’explique, au paragraphe 47 des motifs du jugement,

 

[47]     [l]a norme déférente du caractère raisonnable procède du principe à l’origine des deux normes antérieures de raisonnabilité : certaines questions soumises aux tribunaux administratifs n’appellent pas une seule solution précise, mais peuvent plutôt donner lieu à un certain nombre de conclusions raisonnables. Il est loisible au tribunal administratif d’opter pour l’une ou l’autre des différentes solutions rationnelles acceptables. La cour de révision se demande dès lors si la décision et sa justification possèdent les attributs de la raisonnabilité. Le caractère raisonnable tient principalement à la justification de la décision, à la transparence et à l’intelligibilité du processus décisionnel, ainsi qu’à  l’appartenance de la décision aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit.

 

                                                                                            [Non souligné dans l’original.]

 

[50]           À mon avis, la décision rendue par l’Office dans le cas qui nous occupe répond aux critères de la définition de la raisonnabilité. L’interdiction contenue au paragraphe 142(2) se prête peut-être à d’autres interprétations. Toutefois, tenant compte des objectifs de la Loi et de l’intention et de l’esprit du paragraphe, je ne puis conclure que la décision de l’Office n’est pas « une solution possible et acceptable pouvant se justifier au regard des faits et du droit » et, par conséquent, qu’elle est déraisonnable.

 

[51]           Le second précédent invoqué par l’appelante est l’arrêt rendu par notre collègue le juge Noël dans l’affaire Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada et Compagnie de chemin de fer Canadien Pacifique c. Office des transports du Canada, précitée. Dans cette affaire, notre collègue a appliqué la norme de la décision correcte. Cette affaire se distingue toutefois de la présente espèce. Il s’agissait d’une question de compétence au sens étroit défini dans l’arrêt Dunsmuir, au paragraphe 30, en l’occurrence la question de savoir si l’Office avait ou non le pouvoir de mener l’enquête (voir le paragraphe 20 les motifs du juge Noël où les questions de compétence sont exposées). Dans la présente affaire, il ne s’agit pas d’une question de compétence. La question se rapporte à l’interprétation d’une disposition de la Loi à laquelle l’Office est tenu de procéder dans l’exercice de sa compétence lorsqu’il est saisi d’une plainte.

 

d)         Conclusion sur la norme de contrôle

 

[52]           Pour ces motifs, il convient de faire preuve de retenue envers l’Office en ce qui concerne l’interprétation qu’il a donné de l’interdiction contenue au paragraphe 142(2) de la Loi.

 

L’Office a-t-il commis une erreur de droit en ne concluant pas que la municipalité était irrecevable à porter plainte devant l’Office et l’Office a-t-il commis une erreur en n’examinant pas les moyens d’irrecevabilité dans les motifs qu’il a exposés pour justifier sa décision?

 

 

[53]           L’appelante affirme que la municipalité était irrecevable à porter plainte devant l’Office parce qu’elle avait participé au processus de cessation de l’exploitation sans s’y opposer. Citant le Black’s Law Dictionary, l’appelante définit l’irrecevabilité comme [traduction] « une défense affirmative en vertu de laquelle une personne affirme s’être fondée de bonne foi sur les déclarations trompeuses faites par une autre personne et allègue avoir subi de ce fait un préjudice ou avoir changé de position à son détriment » (voir le mémoire de l’appelante, au paragraphe 86).

 

[54]           La définition adoptée par l’appelante parle d’une défense positive, invoquée par une personne qui affirme s’être fondée de bonne foi sur une allégation trompeuse et avoir subi en conséquence un préjudice ou avoir changé de position à son détriment.

 

[55]           Je ne vois vraiment pas comment l’irrecevabilité telle que la définit l’appelante s’appliquerait en l’espèce. C’est l’appelante qui invoque ce moyen de défense. Je ne vois pas comment elle a été induite en erreur par la municipalité. À vrai dire, c’est la municipalité qui se plaint d’avoir été induite en erreur par le plan de l’appelante et par ses lettres subséquentes aux gouvernements. Qui plus est, l’appelante n’a présenté aucun élément de preuve tendant à démontrer qu’elle aurait subi un préjudice ou qu’elle aurait modifié sa position parce qu’elle se serait fiée à une déclaration trompeuse faite par la municipalité.

 

[56]           En tout état de cause, la section V de la Loi prévoit un processus obligatoire en ce qui concerne la cessation de l’exploitation des lignes de chemin de fer. L’appelante est clairement et strictement tenue par la loi de se conformer aux obligations qui lui sont imposées par la loi. Un acheteur intéressé ou éventuellement intéressé, comme la municipalité dans le cas présent, ne peut, par son consentement, sa participation ou sa conduite au cours du processus, libérer une compagnie de chemin de fer des obligations que la loi impose à cette dernière (voir les arrêts Kenora Hydro c. Vacationland Dairy, [1994] 1 R.C.S. 80, Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada et Compagnie de chemin de fer Canadien Pacifique c. Office des transports du Canada, précité). Je ne puis accepter l’argument de l’appelante sur ce moyen d’appel.

 

[57]           Compte tenu de la conclusion à laquelle je suis parvenu, il n’est pas nécessaire de décider si l’Office a commis ou non une erreur en n’examinant pas les moyens d’irrecevabilité dans les motifs de sa décision.

 

DISPOSITIF

 

[58]           Pour ces motifs, je rejetterais l’appel.

 

 

« Gilles Létourneau »

 

« Je suis d’accord.

            Robert Décary, j.c.a. »

 

« Je suis d’accord.

            Marc Noël, j.c.a. »

 

 

 

 

Traduction certifiée conforme

Sandra de Azevedo, LL.B.

COUR D’APPEL FÉDÉRALE

 

AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER

 

 

 

DOSSIER :                                                    A-541-07

 

 

INTITULÉ :                                                  COMPAGNIE DES CHEMINS DE FER NATIONAUX DU CANADA c. MUNICIPALITÉ DE

                                                                       GREENSTONE et OFFICE DES TRANSPORRT DU CANADA

 

 

LIEU DE L’AUDIENCE :                             Montréal (Québec)

 

DATE DE L’AUDIENCE :                           le 4 décembre 2008

 

MOTIFS DU JUGEMENT :                        LE JUGE LÉTOURNEAU

 

Y ONT SOUSCRIT :                                     LE JUGE DÉCARY

                                                                        LE JUGE NOËL

 

DATE DES MOTIFS :                                  le 12 décembre 2008

 

 

COMPARUTIONS :

 

Michel Huart Eric Harvey	POUR L’APPELANTE
Andray Renaud	POUR LES INTIMÉS

 

AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :

 

Langlois Kronström Desjardins, s.r.l. Montréal (Québec)	POUR L’APPELANTE
Direction générale des services juridiques Gatineau (Québec)	POUR LES INTIMÉS