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Federal Court of Appeal |
ENTRE :
CAPITAINE DE FRÉGATE GEORGE LEONARD ZIMMERMAN
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
intimé
Audience tenue à Ottawa (Ontario), le 2 février 2011
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 4 février 2011
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE STRATAS
Y ONT SOUSCRIT : LA JUGE SHARLOW
LA JUGE LAYDEN-STEVENSON
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Federal Court of Appeal |
Date : 20110204
Dossier : A-94-10
Référence : 2011 CAF 43
CORAM : LA JUGE SHARLOW
LA JUGE LAYDEN-STEVENSON
LE JUGE STRATAS
ENTRE :
CAPITAINE DE FRÉGATE GEORGE LEONARD ZIMMERMAN
appelant
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
intimé
MOTIFS DU JUGEMENT
[1] L’appelant, le capitaine de frégate Zimmerman, interjette appel du jugement, en date du 22 décembre 2009, du juge Boivin de la Cour fédérale : 2009 CF 1298. Le juge de la Cour fédérale a rejeté la demande de contrôle judiciaire du capitaine de frégate Zimmerman.
[2] Dans sa demande de contrôle judiciaire, le capitaine de frégate Zimmerman contestait la décision du Chef d’état-major de la Défense rejetant le grief qu’il avait déposé en vertu de l’article 29 de la Loi sur la défense nationale, L.R.C. 1985, ch. N-5 (la Loi). Le capitaine de frégate Zimmerman contestait la décision du Chef d’état-major de la Défense lui refusant une promotion au grade de colonel / capitaine de vaisseau au sein de la Branche des services de l’aumônerie des Forces canadiennes.
[3] Pour les motifs exposés ci-dessous, j’accueillerais l’appel, j’annulerais le jugement de la Cour fédérale, j’accueillerais la demande de contrôle judiciaire, je casserais la décision du Chef d’état-major de la Défense, et je renverrais l’affaire au Chef d’état-major de la Défense pour qu’il rende une décision en conformité avec les présents motifs.
A. Point préliminaire : les pouvoirs du Chef d’état-major de la Défense en vertu de la loi
[4] Devant la Cour, l’avocat du capitaine de frégate Zimmerman s’est opposé à la participation du Chef d’état-major de la Défense à l’arbitrage du grief parce qu’il statuerait sur sa propre conduite. Tel semble être le cas, mais, en vertu de la loi, le Chef d’état-major de la Défense doit décider des promotions et régler les griefs et, dans ces circonstances, il ne peut déléguer ni l’une ni l’autre tâches : voir les articles 29.11 et 29.14 de la Loi et le paragraphe 7.12(2) des Ordonnances et Règlements royaux applicables aux Forces canadiennes. En l’absence d’une contestation constitutionnelle, et aucune telle contestation n’a été soulevée en l’espèce, ces dispositions sont la loi. Par conséquent, le fait que le Chef d’état-major de la Défense ait arbitré le grief en l’espèce ne constitue pas un motif justifiant d’accueillir la demande de contrôle judiciaire du capitaine de frégate Zimmerman.
B. Le processus des promotions
[5] Le processus des promotions est énoncé dans la Loi. Une fois les candidats admissibles identifiés et désignés, une « autorité appropriée » les évalue en vertu de l’article 11.02 de la Loi. L’autorité appropriée recommande les candidats à une promotion. Le Chef d’état-major de la Défense peut promouvoir un candidat proposé par une autorité appropriée, mais il n’y est pas obligé.
[6] Dans le cas du capitaine de frégate Zimmerman, l’autorité appropriée était le Comité interconfessionnel pour l’aumônerie militaire canadienne. En 2002, mais non en 2003, le comité interconfessionnel a reçu un classement de candidats établi par le comité de sélection des aumôniers. Le comité interconfessionnel pouvait tenir compte de ces classements, mais ceux-ci ne le liaient pas. Au terme de ses délibérations, le comité interconfessionnel a recommandé la promotion d’une personne au Chef d’état-major de la Défense.
C. Le refus de promotions au capitaine de frégate Zimmerman en 2003 et en 2004
[7] En 2002, le comité de sélection des aumôniers a classé le capitaine de frégate Zimmerman premier de deux candidats, mais le comité interconfessionnel a recommandé la promotion de l’autre candidat, et le Chef d’état-major de la Défense a approuvé cette promotion en 2003.
[8] En 2004, le capitaine de frégate Zimmerman a de nouveau été désigné aux fins d’une promotion. Il n’y eu aucun comité de sélection des aumôniers en 2004, de sorte que la candidature du capitaine de frégate Zimmerman a été soumise directement au comité interconfessionnel, avec les désignations d’autres candidats. Encore une fois, un autre candidat que le capitaine de frégate Zimmerman a été recommandé aux fins d’une promotion, et cette promotion a été approuvée.
D. Le grief du capitaine de frégate Zimmerman
[9] En 2005, le capitaine de frégate Zimmerman a déposé son grief. Dans ce grief, il contestait plusieurs aspects des procédures de promotion suivies en 2003 et en 2004 et il exprimait des doutes quant à savoir si le processus d’évaluation des candidats avait été mené de manière équitable et avec compétence, impartialité et la diligence voulue. Le capitaine de frégate Zimmerman a aussi exprimé plusieurs inquiétudes précises au sujet du processus de promotion qui avait été suivi dans son cas.
[10] En vertu de l’article 29.11 de la Loi, le Chef d’état-major de la Défense règle les griefs. Dans certaines circonstances le Chef d’état-major de la Défense doit renvoyer le grief, avant de le régler, à une autorité indépendante et extérieure, le Comité des griefs des Forces canadiennes, pour un examen : article 29.14 de la Loi et paragraphe 7.12(2) des Ordonnances et Règlements royaux. Ce fut le cas en l’espèce.
E. L’examen par le Comité des griefs des Forces canadiennes
[11] Le Comité des griefs des Forces canadiennes a communiqué ses conclusions et a recommandé au Chef d’état-major de la Défense de faire droit au grief du capitaine de frégate Zimmerman et de lui accorder une réparation.
[12] Le Comité des griefs des Forces canadiennes a exprimé de nombreuses réserves au sujet de l’ensemble du processus de promotion en 2003 et en 2004, notamment quant à la façon dont le comité interconfessionnel avait procédé pour faire ses recommandations. En particulier, pour 2003, le Comité des griefs des Forces canadiennes a conclu qu’il n’y avait aucun document relatif aux questions de savoir pourquoi le comité interconfessionnel avait décidé de ne pas recommander la promotion du capitaine de frégate Zimmerman ou comment il était parvenu à cette décision, alors que le comité de sélection des aumôniers avait classé le capitaine de frégate Zimmerman premier. Selon le Comité des griefs des Forces canadiennes, [traduction] « rien n’indique quels critères ou quelles autres directives auraient été appliqués et il n’existe aucun document relatant ce qui s’est dit lors de la réunion ». En 2004, le Comité des griefs des Forces canadiennes a conclu que [traduction] « bien que davantage de données militaires aient fait partie de ce processus particulier, on ne sait pas très bien quels critères ont été utilisés en fin de compte pour nommer le candidat en 2004 ». Le dossier ne contient rien qui jette le moindre doute sur la validité de ces observations du Comité des griefs des Forces canadiennes.
[13] Le Comité des griefs des Forces canadiennes a aussi jugé [traduction] « troublant » que le Chef d’état‑major de la Défense ait accepté les recommandations du comité interconfessionnel [traduction] « sans poser de question ». Selon le Comité des griefs des Forces canadiennes, le Chef d’état-major de la Défense [traduction] « a la responsabilité de s’assurer que la recommandation a été formulée dans le cadre d’un processus équitable et suivant des critères appropriés ». Le Comité a conclu qu’il était inéquitable d’adopter la recommandation du comité interconfessionnel sans poser de question et sans savoir quels critères au juste avaient été appliqués.
F. La décision du Chef d’état-major de la Défense statuant sur le grief
[14] Le Chef d’état-major de la Défense a rejeté le grief du capitaine de frégate Zimmerman. Il a conclu qu’il ne pouvait pas déterminer si le processus suivi en 2003 et en 2004 avait été mené de façon équitable et avec compétence, impartialité et la diligence voulue, parce qu’il ne disposait d’aucun renseignement concernant ce que le comité interconfessionnel avait fait et comment et pourquoi au juste il était parvenu à ses recommandations en matière de promotion. Essentiellement, le défaut du comité interconfessionnel de créer ou de conserver des renseignements relatifs au processus de promotion a mené directement au rejet des plaintes du capitaine de frégate Zimmerman relatives à l’équité du processus de promotion.
[15] Le Chef d’état-major de la Défense ne disposait d’aucun renseignement relatif à ce que le comité interconfessionnel avait fait et comment et pourquoi au juste il était parvenu à ses recommandations en matière de promotion, mais il a néanmoins été en mesure de déclarer dans sa décision qu’il était [traduction] « certain » que le comité interconfessionnel avait désigné le [traduction] « meilleur candidat possible » dans les années en cause. Il n’a pas traité de la conclusion du Comité des griefs des Forces canadiennes selon laquelle, en 2003 et en 2004, les recommandations du comité interconfessionnel en matière de promotion avaient été acceptées sans poser de question. Cependant, il a affirmé que, selon une tradition constante, les Chefs d’état-major de la Défense acceptaient les recommandations du comité interconfessionnel quant aux promotions.
[16] Dans sa décision, le Chef d’état-major de la Défense n’a remis en question aucune des conclusions de fait du Comité des griefs des Forces canadiennes. Le Chef d’état-major de la Défense a souscrit à la conclusion Comité des griefs des Forces canadiennes selon laquelle le processus de promotion souffrait d’un manque de transparence. Néanmoins, il a rejeté le grief.
G. La demande de contrôle judiciaire et l’appel interjeté devant notre Cour
[17] Le capitaine de frégate Zimmerman a déposé une demande de contrôle judiciaire contestant le rejet de son grief. Le juge de la Cour fédérale a rejeté la demande. Il a conclu qu’en rejetant le grief, le Chef d’état-major de la Défense était parvenu à une décision appartenant aux issues auxquelles il lui était loisible de parvenir.
[18] Devant notre Cour, le capitaine de frégate Zimmerman a fait état de plusieurs raisons de faire droit à l’appel. Je suis d’avis qu’il est seulement nécessaire de traiter de l’une d’entre elles.
H. Analyse
[19] Le juge de la Cour fédérale a conclu que la norme de contrôle de la décision du Chef d’état-major de la Défense était la norme de la décision raisonnable, qui commande la retenue. Il a également conclu que la décision du Chef d’état-major de la Défense de rejeter le grief était raisonnable, compte tenu en particulier du peu d’éléments de preuve dont il disposait susceptibles de lui permettre de tirer une conclusion différente.
[20] Notre Cour, qui est saisie de l’appel du contrôle judiciaire, doit chercher à savoir si le juge a choisi la bonne norme de contrôle et, le cas échéant, s’il l’a appliquée correctement : Canada (Agence du revenu) c. Telfer, 2009 CAF 23, [2009] D.T.C. 5046, aux paragraphes 18 et 19.
[21] À mon avis, le juge de la Cour fédérale a statué à bon droit que la norme de contrôle est la norme de la décision raisonnable, qui commande la retenue. Je souscris, pour l’essentiel, au raisonnement du juge de la Cour fédérale qui sous-tend cette conclusion (aux paragraphes 23 à 25 de ses motifs). Cependant, je ne suis pas d’accord avec lui quant à la question de savoir si la décision du Chef d’état-major de la Défense était raisonnable. À mon avis, elle n’était pas raisonnable, et elle devrait être annulée.
[22] En vertu de l’article 29.11 de la Loi, le Chef d’état-major de la Défense avait l’obligation de statuer sur le bien-fondé de la plainte contenue dans le grief du capitaine de frégate Zimmerman et d’expliquer pourquoi il n’avait pas souscrit aux conclusions du Comité des griefs des Forces canadiennes et n’avait pas suivi ses recommandations.
[23] Comme je l’ai mentionné au paragraphe 9 des présents motifs, le capitaine de frégate Zimmerman s’est plaint des lacunes et de l’iniquité des procédures de promotion en 2003 et en 2004, a remis en question la manière dont les évaluations des candidats avaient été effectuées ces années‑là et a exprimé des préoccupations précises au sujet du processus de promotion qui s’appliquait à lui. Comme le Chef d’état-major de la défense a conclu qu’il ne disposait pas de renseignements suffisants concernant ce que le comité interconfessionnel avait fait et comment et pourquoi au juste il était parvenu à ses recommandations en matière de promotion, le Chef d’état‑major de la défense ne s’est pas penché sur le fond des plaintes, des questions et des préoccupations du capitaine de frégate Zimmerman.
[24] Je note que certaines des préoccupations précises évoquées par le capitaine de frégate Zimmerman ne dépendaient pas de renseignements concernant ce que le comité interconfessionnel avait fait ni comment et pourquoi au juste il était parvenu à ses recommandations en matière de promotion – le Chef d’état-major de la Défense pouvait statuer sur certaines des préoccupations du capitaine de frégate Zimmerman, et il aurait dû le faire. Mais il ne l’a pas fait. Quant aux autres plaintes du capitaine de frégate Zimmerman relatives au processus de promotion et à l’évaluation des candidats, le manque de renseignements relatifs au comité interconfessionnel était hautement pertinent au regard des plaintes du capitaine de frégate Zimmerman quant aux lacunes et au manque d’équité, et le Chef d’état-major de la Défense aurait dû statuer sur ces plaintes. Or, il ne l’a pas fait. Pour employer le langage propre à l’examen de la raisonnabilité, le défaut de traiter des plaintes du capitaine de frégate Zimmerman n’appartenait pas à la gamme des possibilités qui s’offraient au Chef d’état-major de la Défense.
[25] Le procureur général a soutenu que le Chef d’état-major de la Défense n’était pas tenu de traiter dans sa décision de toutes les questions dont il était saisi : Morphy c. Canada (Procureur général), 2008 CF 190, 323 F.T.R. 275; Smith c. Canada (Chef d’état-major de la Défense), 2010 CF 321. Dans le contexte d’une appréciation de la question de savoir si les motifs d’une décision sont adéquats, il est vrai qu’il arrive parfois qu’un décideur n’ait pas à traiter de toutes les questions soulevées par les parties. Mais ce n’est pas cela qui pose problème ici. Le Chef d’état-major de la Défense n’a tout simplement pas traité des questions soulevées dans le grief du capitaine de frégate Zimmerman.
[26] La décision est également déraisonnable pour un autre motif. Le Chef d’état-major de la Défense n’a admis aucun des aspects du grief du capitaine de frégate Zimmerman principalement au motif qu’il ne disposait pas d’assez de renseignements concernant ce que le comité interconfessionnel avait fait et comment et pourquoi au juste il était parvenu à ses recommandations en matière de promotion. Dans sa décision, le Chef d’état-major de la Défense a affirmé : [traduction] « aucun élément de preuve ne me permet de tirer des conclusions quant à son caractère équitable ou inéquitable. » Mais l’absence d’éléments de preuve concernant ce que le comité interconfessionnel avait fait et comment au juste il était parvenu à ses recommandations en matière de promotion soulevait des questions d’équité ainsi que la question de savoir si le comité interconfessionnel avait appliqué quelque critère que ce soit pour parvenir à ses recommandations en matière de promotion. Le Chef d’état-major de la Défense aurait dû aborder ces questions et statuer sur elles. Après tout, malgré le même manque de renseignements, le Comité des griefs des Forces canadiennes n’avait eu aucune difficulté à tirer des conclusions de fait et à recommander que le grief du capitaine de frégate Zimmerman soit accueilli et qu’une réparation lui soit accordée.
[27] Enfin, comme je l’ai noté au paragraphe 16 des présents motifs, le Chef d’état-major de la Défense n’a pas contesté les motifs sous-jacents à la recommandation du Comité des griefs des Forces canadiennes d’accueillir le grief. Le Chef d’état-major de la Défense n’a pas contesté les conclusions de fait du Comité des griefs des Forces canadiennes. Il a même souscrit à la conclusion du Comité selon laquelle le processus de promotion manquait de transparence. Mis à part le fait qu’il a soulevé la question du manque de renseignements disponibles, le Chef d’état‑major de la Défense n’a pas critiqué la recommandation du Comité des griefs des Forces canadiennes en faveur de l’accueil du grief. Compte tenu de ce qui précède, et compte tenu des éléments de preuve dont il disposait, il n’était pas loisible au Chef d’état-major de la Défense de rejeter les plaintes du capitaine de frégate Zimmerman au sujet du processus de promotion.
[28] À l’audition du présent appel, nous avons invité les avocats à présenter des observations quant à la question de savoir s’il y aurait lieu de donner des instructions au Chef d’état-major de la Défense dans l’éventualité où la décision serait cassée et l’affaire lui serait renvoyée pour qu’il l’examine de nouveau. L’avocat du procureur général a soutenu qu’en raison du passage du temps et du fait que le Chef d’état-major de la Défense avait déjà examiné l’affaire en profondeur, l’affaire devrait lui être renvoyée uniquement pour qu’il statue sur la question de la réparation.
[29] Par conséquent, j’accueillerais l’appel, j’annulerais le jugement de la Cour fédérale, j’accueillerais la demande de contrôle judiciaire, je casserais la décision du Chef d’état-major de la Défense, et je lui renverrais l’affaire avec instructions de faire droit au grief et de déterminer quelle réparation devrait être accordée au capitaine de frégate Zimmerman. J’accorderais au capitaine de frégate Zimmerman ses dépens devant notre Cour et devant les tribunaux d’instance inférieure.
[30] J’aimerais remercier les avocats de leurs observations, qui ont été très utiles à la Cour.
« Je suis d’accord.
K. Sharlow j.c.a. »
« Je suis d’accord.
Carolyn Layden-Stevenson j.c.a. »
Traduction certifiée conforme
Sandra de Azevedo, LL.B.
COUR D’APPEL FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : A-94-10
APPEL D’UN JUGEMENT DE MONSIEUR LE JUGE BOIVIN EN DATE DU 22 DÉCEMBRE 2009
INTITULÉ : Capitaine de frégate George Leonard Zimmerman c. Le procureur général du Canada
LIEU DE L’AUDIENCE : Ottawa (Ontario)
DATE DE L’AUDIENCE : Le 2 février 2011
MOTIFS DU JUGEMENT : Le juge Stratas
Y ONT SOUSCRIT : La juge Sharlow
La juge Layden-Stevenson
DATE DES MOTIFS : Le 4 février 2011
COMPARUTIONS :
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POUR L’APPELANT
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POUR L’INTIMÉ
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AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
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Cabinet juridique Michel Drapeau Ottawa (Ontario)
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POUR L’APPELANT
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Sous-procureur général du Canada |
POUR L’INTIMÉ
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