Cour d’appel fédérale

CANADA

Federal Court of Appeal

Date : 20110429

Dossiers : A‑408‑09

A‑501‑09

 

Référence : 2011 CAF 146

CORAM :      LA JUGE SHARLOW

                        LA JUGE DAWSON

                        LA JUGE LAYDEN‑STEVENSON

Dossier : A‑408‑09

ENTRE :

NELL TOUSSAINT

appelante

et

LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION

intimé

et

 

CHARTER COMMITTEE ON POVERTY ISSUES

intervenant

 

Dossier : A‑501‑09

ENTRE :

 

BEN NDUNGU

appelant

et

 

LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION

intimé

 

 

Audience tenue à Toronto (Ontario), le 19 janvier 2011.

Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 29 avril 2011.

MOTIFS DU JUGEMENT :                                                                             LA JUGE SHARLOW

Y ONT SOUSCRIT :                                                                                         LA JUGE DAWSON

                                                                                                    LA JUGE LAYDEN‑STEVENSON           

Cour d’appel fédérale

CANADA

Federal Court of Appeal

Date : 20110429

Dossiers : A‑408‑09

A‑501‑09

 

Référence : 2011 CAF 146

CORAM :      LA JUGE SHARLOW

                        LA JUGE DAWSON

                        LA JUGE LAYDEN‑STEVENSON

Dossier : A‑408‑09

ENTRE :

NELL TOUSSAINT

appelante

et

LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION

intimé

et

 

CHARTER COMMITTEE ON POVERTY ISSUES

intervenant

 

 

Dossier : A‑501‑09

ENTRE :

 

BEN NDUNGU

appelant

et

 

LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION

intimé

 

 

MOTIFS DU JUGEMENT

LA JUGE SHARLOW

[1]               Il s’agit des appels de deux jugements de la juge Snider, répertoriés sous les intitulés Toussaint c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2009 CF 873, [2010] 3 R.C.F. 452, et Ndungu c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2009 CF 1269. Les appels ont été entendus ensemble compte tenu des questions graves de portée générale certifiées par la juge Snider en vertu de l’alinéa 74d) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 (la LIPR). Ces questions, que j’ai quelque peu reformulées, sont les suivantes :

(1)  Selon l’interprétation correcte du paragraphe 25(1) de la LIPR, le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration (le ministre) est‑il obligé d’examiner une demande de dispense de l’obligation prévue à l’alinéa 10(1)d) du Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés, DORS/2002‑227 (le Règlement), quant au paiement des frais de traitement d’une demande présentée au titre du paragraphe 25(1)?

 

(2)  Dans la négative, l’omission de la gouverneure en conseil d’adopter un règlement permettant une dispense du paiement des frais pour les étrangers qui vivent dans la pauvreté et souhaitent présenter depuis le Canada une demande de résidence permanente en application du paragraphe 25(1) de la LIPR contrevient‑elle :

 

a)   aux droits des appelants garantis à l’article 7 ou à l’article 15 de la Charte canadienne des droits et libertés;

 

b)   soit à la primauté du droit, soit au droit constitutionnel d’accès aux tribunaux en common law?

 

 

 

[2]               La juge Snider a conclu que la réponse à ces deux questions était négative et elle a donc rejeté les demandes de contrôle judiciaire. Je souscris à l’opinion de la juge Snider quant à la seconde question. Toutefois, en toute déférence, je suis en désaccord avec elle sur la première question et, pour cette raison, je suis d’avis d’accueillir les appels.

 

A. Contexte

[3]               La description du contexte des présents appels se divise en trois parties : (1) le paragraphe 25(1) de la LIPR; (2) les dispositions de la LIPR et du Règlement relatives aux frais; (3) les faits pertinents et l’historique du litige.

1. Paragraphe 25(1) de la LIPR

[4]               Un étranger peut obtenir le statut de « résident permanent » en vertu de la LIPR. Le terme « étranger » est défini comme suit au paragraphe 2(1) de la LIPR :

 

 

 

[5]               Le statut de résident permanent confère plusieurs droits importants, y compris le droit d’entrer et de séjourner au Canada, et surtout, à l’instar du citoyen, les droits de travailler au Canada et de bénéficier de certains avantages sociaux, notamment des soins de santé.

 

[6]               Pour devenir résident permanent, l’étranger doit normalement commencer par présenter une demande alors qu’il se trouve hors du Canada. Toutefois, le paragraphe 25(1) de la LIPR permet à l’étranger se trouvant « au Canada » ou « au pays » de présenter une demande de statut de résident permanent et de demander au ministre d’exercer son pouvoir discrétionnaire d’accorder certaines mesures. Le paragraphe 25(1) était rédigé comme suit à l’époque pertinente aux présents appels :

 

 

 

(L’article 25 a été modifié par le paragraphe 4(1) de la Loi sur des mesures de réforme équitables concernant les réfugiés, L.C. 2010, ch. 8, qui est entrée en vigueur le 29 juin 2010. Toutefois, personne n’a fait valoir que les modifications s’appliquent aux demandes présentées au titre du paragraphe 25(1) qui font l’objet des présents appels et qui ont été soumises avant l’entrée en vigueur des modifications. Pour cette raison, je n’ai pas tenu compte des modifications.)

 

[7]               L’étranger se trouvant au Canada peut présenter une demande au titre du paragraphe 25(1) seulement s’il est interdit de territoire ou ne se conforme pas à la LIPR. L’étranger peut être interdit de territoire pour l’un des motifs précisés aux articles 34 à 42 de la LIPR. Il n’est pas nécessaire que je résume toutes ces dispositions; je me limiterai donc à donner quelques exemples.

 

[8]               En vertu de l’article 34, emporte interdiction de territoire pour raison de sécurité, entre autres, le fait d’être l’auteur d’actes d’espionnage, de se livrer à la subversion ou au terrorisme ou de constituer un danger pour la sécurité du Canada, à moins que le ministre ne soit convaincu que la présence de l’étranger au Canada ne serait nullement préjudiciable à l’intérêt national. En vertu de l’article 35, emportent interdiction de territoire pour atteinte aux droits humains ou internationaux les faits y énumérés, sous réserve encore une fois d’une exception ministérielle. En vertu de l’article 38, est interdit de territoire pour motifs sanitaires, entre autres, l’étranger dont l’état de santé risque d’entraîner un fardeau excessif pour les services sociaux ou de santé.

 

[9]               Les catégories d’admissibilité les plus pertinentes, compte tenu du contexte législatif des présents appels, sont énoncées à l’article 39 (motifs financiers) et à l’article 41 (manquement à la LIPR), que voici :

 

 

 

[10]           Le paragraphe 25(1) impose à première vue au ministre l’obligation de faire certaines choses à la demande d’un étranger se trouvant au Canada qui est interdit de territoire ou ne se conforme pas à la LIPR. (Il permet également au ministre de faire ces mêmes choses de sa propre initiative ou sur demande d’un étranger se trouvant hors du Canada, mais ces éléments du paragraphe 25(1) n’entrent pas en jeu en l’espèce.)

 

[11]           Suivant mon interprétation du paragraphe 25(1), l’obligation du ministre consiste généralement à : (1) étudier le cas du demandeur; (2) déterminer les considérations d’ordre humanitaire relatives au demandeur (compte tenu de l’intérêt supérieur de l’enfant directement touché) et les considérations d’intérêt public pertinentes; (3) se former une opinion quant à savoir si les considérations d’ordre humanitaire ou d’intérêt public justifient d’octroyer au demandeur le statut de résident permanent ou de lever tout ou partie des critères et obligations applicables de la LIPR.

 

2. Dispositions de la LIPR et du Règlement relatives aux frais

[12]           La LIPR ne précise pas les exigences procédurales applicables aux demandes présentées au titre du paragraphe 25(1). Ces exigences sont établies par règlement pris par le gouverneur en conseil en vertu du paragraphe 5(1) de la LIPR, qui est rédigé comme suit :

 

 

En vertu du paragraphe 5(2) de la LIPR, tout projet de règlement pris au titre de certaines dispositions de la LIPR doit être déposé au Parlement et renvoyés à un comité parlementaire avant que le règlement ne puisse être pris par le gouverneur en conseil. Aucun renvoi parlementaire n’était nécessaire pour ce qui est des dispositions réglementaires pertinentes quant aux questions en litige dans les présents appels.

 

[13]           L’article 26 de la LIPR autorise la prise de règlements pour l’application du paragraphe 25(1), qui est en cause en l’espèce. L’article 26 était rédigé comme suit à l’époque pertinente :

[Non souligné dans l’original.]

 

 

 

[14]           L’alinéa 26b) de la LIPR permet la prise de règlements portant sur « le statut de résident permanent », notamment « l’acquisition du statut », ce qui comprend des règlements établissant les exigences procédurales des demandes présentées au titre du paragraphe 25(1).

 

[15]           Les dispositions réglementaires qui sont en jeu en l’espèce sont le paragraphe 10(1) et l’article 66 du Règlement. Le paragraphe 10(1) énonce les exigences procédurales générales applicables à toutes les demandes présentées dans le cadre de la LIPR. Quant à l’article 66, il précise comment doit être faite la demande présentée au titre du paragraphe 25(1). Ces dispositions sont rédigées comme suit :

 

[Non souligné dans l’original.]

 

 

 

[16]           La LIPR, dans la version qui existait en 2008, fait mention des frais aux articles 89, 148 et 150 seulement. Il n’est pas contesté dans les présents appels que c’est l’article 89 de la LIPR qui autorisait l’adoption de l’article 307 du Règlement, qui fixe les frais en cause en l’espèce. Les articles 148 et 150 de la LIPR (qui figurent à la partie 3, « Exécution ») portent sur les obligations des exploitants de véhicules et d’installations de transport qui amènent des personnes au Canada. Ces dispositions n’apportent aucun éclaircissement sur les questions en litige dans les présents appels. L’article 89 est rédigé comme suit :

 

 

 

[17]           Aucun règlement ne prévoit les cas de dispense par le ministre ou autrement.

 

[18]           Il est question des frais à la partie 19 du Règlement (articles 294 à 315), laquelle compte cinq sections : section 1 – Interprétation; section 2 – Frais des demandes de visa et de permis, notamment le permis de travail et le permis d’études; section 3 – Frais des demandes de séjour au Canada à titre de résident permanent; section 4 – Droit de résidence permanente; section 5 – Frais relatifs aux autres demandes et services. Chacune de ces sections établit diverses catégories de frais et comporte son propre mécanisme qui, dans certains cas, comprend des exceptions et des remises.

 

[19]           Les frais en cause en l’espèce sont les frais prévus à l’article 307 du Règlement, qui se trouve à la section 5 (Frais relatifs aux autres demandes et services) et dont voici l’extrait pertinent :

 

 

(La disposition renvoie à l’article  66 du Règlement cité précédemment.)

 

3. Les faits pertinents et l’historique du litige

[20]           Les faits concernant M^me Toussaint et ceux concernant M. Ndungu sont semblables dans la mesure où ils sont liés aux présents appels. M^me Toussaint et M. Ndungu sont des étrangers. En 2008, ils vivaient au Canada sans statut de résident permanent et sans visa les autorisant à y séjourner. N’ayant pas le droit de rester au Canada, ils étaient susceptibles d’être renvoyés. S’ils devaient quitter le Canada, ils n’auraient pas le droit d’y revenir sans obtenir soit un visa soit le statut de résident permanent.

 

[21]           M^me Toussaint et M. Ndungu souhaitent tous les deux devenir des résidents permanents. Ils ont chacun présenté une demande au titre du paragraphe 25(1) en 2008. Le ministre ne conteste pas qu’ils étaient admissibles à le faire et, dans le cadre des présents appels, il n’est pas nécessaire de déterminer précisément pourquoi ils y étaient admissibles.

 

[22]           En vertu de l’alinéa 10(1)d) du Règlement, les demandes présentées par M^me Toussaint et M. Ndungu au titre du paragraphe 25(1) devaient être accompagnées d’un récépissé du paiement des frais de 550 $ prévus à l’article 307 du Règlement. M^me Toussaint et M. Ndungu ne se sont pas conformés à cette exigence. Ils allèguent tous les deux que le paiement des frais de 550 $ constituerait une contrainte financière excessive pour eux. Lorsqu’ils ont présenté leurs demandes en vertu du paragraphe 25(1), ils ne les ont pas accompagnées d’un récépissé du paiement des frais. Ils ont plutôt présenté une preuve de leur situation de pauvreté et une demande de dispense du paiement des frais.

 

[23]           Dans le cadre des présents appels, j’ai présumé que les difficultés financières alléguées par M^me Toussaint et M. Ndungu sont telles que le ministre pouvait raisonnablement conclure qu’il convenait de les dispenser du paiement des frais pour des motifs d’ordre humanitaire. Je ne prétends pas que c’était, pour le ministre, la seule décision raisonnable à prendre.

 

[24]           M^me Toussaint et M. Ndungu ont chacun reçu une lettre les informant que leurs demandes présentées au titre du paragraphe 25(1) ne seraient pas examinées tant que les frais de 550 $ ne seraient pas payés. La lettre de M^me Toussaint est datée du 12 janvier 2009 et celle de M. Ndungu, du 10 février 2009. Les explications qui y figurent sont identiques et sont rédigées comme suit :

[traduction] L’alinéa 10(1)d) du Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés exige que toutes les demandes soient accompagnées d’un récépissé de paiement des droits applicables. Votre demande de dispense de frais va à l’encontre de cette exigence réglementaire. Si vous désirez présenter une demande de résidence permanente au Canada, vous devez joindre à votre demande le paiement des frais exigés.

 

Ces explications correspondent à l’interprétation du paragraphe 25(1) de la LIPR et du règlement applicable qu’a donnée le ministre devant la Cour fédérale et devant notre Cour.

 

[25]           M^me Toussaint et M. Ndungu ont tous les deux demandé et obtenu l’autorisation de présenter à la Cour fédérale une demande de contrôle judiciaire de la décision du ministre de refuser d’examiner leurs demandes fondées sur le paragraphe 25(1). La juge Snider a d’abord entendu la demande de contrôle judiciaire de M^me Toussaint, qu’elle a rejetée, et elle a certifié les questions susmentionnées. La juge Snider a par la suite entendu la demande de M. Ndungu, et a conclu de même.

 

[26]           Les deux demandes de contrôle judiciaire visaient à contester l’interprétation que le ministre donnait du paragraphe 25(1) de la LIPR et à soulever un certain nombre de questions constitutionnelles dans l’éventualité où l’interprétation du ministre serait jugée correcte.

 

[27]           En ce qui a trait à la question de l’interprétation législative, la juge Snider a reconnu que M^me Toussaint et M. Ndungu avaient proposé une interprétation littérale valide du paragraphe 25(1), mais elle a retenu l’interprétation du ministre parce qu’elle estimait, comme elle l’a expliqué aux paragraphes 23 à 32 de ses motifs dans Toussaint, que cette interprétation était davantage compatible avec l’objet du régime législatif, lequel comprend le paragraphe 25(1).

 

[28]           La juge Snider a rejeté les arguments constitutionnels de M^me Toussaint et de M. Ndungu, concluant qu’aucun principe constitutionnel n’obligeait le gouverneur en conseil à prendre un règlement régissant la dispense des frais exigibles en vertu de la LIPR.

 

B. Norme de contrôle applicable

[29]           À tous les paliers, la présente affaire a été débattue à partir du principe qu’il n’y avait pas lieu de faire preuve de retenue à l’égard de la décision du ministre pour ce qui est de la question de l’interprétation législative ou des questions constitutionnelles soulevées dans ces appels. Je suis d’accord et j’ai appliqué la norme de la décision correcte.

 

C. Principes d’interprétation législative

[30]           Puisque la principale question en litige dans les présents appels nous impose de statuer sur l’interprétation du paragraphe 25(1) de la LIPR, les principes d’interprétation législative doivent être examinés. Aux paragraphes 16 à 20 de ses motifs dans Toussaint, la juge Snider a résumé les principes applicables. Je fais miens ses propos, que je reproduis ci‑dessous.

 

 

 

D. Interprétation du paragraphe 25(1)

1. Introduction

[31]           La question d’interprétation législative soulevée dans les présents appels est la suivante : le paragraphe 25(1) de la LIPR confère‑t‑il au ministre le pouvoir d’accéder à la demande d’un étranger se trouvant au Canada de lever l’obligation, prévue à l’alinéa 10(1)d) du Règlement, de payer les frais prévus à l’article 307 du Règlement à l’égard d’une demande présentée au titre du paragraphe 25(1)? À mon avis, pour les motifs exposés ci‑dessous, il faut répondre par l’affirmative à cette question. Il s’ensuit que le ministre a commis une erreur de droit lorsqu’il a refusé les demandes présentées par M^me Toussaint et par M. Ndungu au titre du paragraphe 25(1) au motif que le paragraphe 25(1) ne lui conférait pas le pouvoir de les dispenser du paiement des frais.

 

[32]           Par souci de commodité, le paragraphe 25(1) est reproduit ci‑dessous :

[Non souligné dans l’original.]

 

 

 

[33]           Je résume l’argumentation du ministre. Les termes « tout ou partie des critères et obligations applicables », au paragraphe 25(1) de la LIPR, se rapportent uniquement aux motifs d’interdiction de territoire qui sont énoncés aux paragraphes 34 à 42 de la LIPR et aux diverses obligations de fournir certains renseignements et documents officiels qui sont prévues par le Règlement. Par contre, l’obligation de payer les frais de 550 $, en vertu de l’alinéa 10(1)d) du Règlement, est une condition de validité de la demande présentée au titre du paragraphe 25(1). Tant que les frais ne sont pas payés, il n’y a pas de demande présentée au titre du paragraphe 25(1) et, en conséquence, il n’y a pas de demande à examiner par le ministre. Il s’ensuit que les termes « tout ou partie des critères et obligations applicables » ne sauraient être interprétés de façon à comprendre le pouvoir de dispenser du paiement des frais.

 

[34]           M^me Toussaint et M. Ndungu proposent une interprétation complètement différente. Je résume leur argumentation. Le paragraphe 25(1) de la LIPR confère au ministre le pouvoir de lever, à l’égard d’un étranger se trouvant au Canada, « tout ou partie des critères et obligations applicables ». L’alinéa 10(1)d) impose à celui qui présente une demande en vertu du paragraphe 25(1) l’obligation de payer les frais prévus à l’article 307 du Règlement. En vertu du paragraphe 2(2) de la LIPR, l’obligation de payer ces frais est une obligation « de la présente loi » et, en conséquence, il s’agit d’une obligation que le ministre peut lever en vertu du paragraphe 25(1). Le paragraphe 2(2) de la LIPR est rédigé comme suit :

 

 

 

2. Analyse du paragraphe 25(1)

[35]           Je suis d’accord avec la juge Snider (au paragraphe 21 de ses motifs dans Toussaint) pour dire que l’interprétation du paragraphe 25(1) de la LIPR proposée par M^me Toussaint et M. Ndungu est compatible avec son libellé, lorsqu’il est interprété littéralement suivant le sens ordinaire et grammatical des mots. Cette conclusion est conforme aux termes généraux employés pour décrire ce que le ministre peut lever – « tout ou partie des critères et obligations applicables » – et, de ce fait, au fondement général de cette dispense – des circonstances d’ordre humanitaire et l’intérêt public.

 

[36]           Je suis également d’accord avec la juge Snider que cela ne signifie pas nécessairement que l’interprétation littérale du paragraphe 25(1) est exacte. Si le libellé du paragraphe 25(1) peut raisonnablement prendre une autre signification, qui concorde davantage avec le contexte et l’objet du régime législatif, cette autre signification doit alors être acceptée. Par conséquent, il est nécessaire d’examiner les éléments du régime législatif liés aux demandes de résidence permanente et aux frais afférents, ainsi que la place de ces éléments dans la LIPR.

 

[37]           En me fondant sur les observations des parties, j’ai conclu que les facteurs contextuels suivants devaient être pris en compte pour l’interprétation du paragraphe 25(1) : a) le principe général voulant que l’immigration soit un privilège, et non un droit; b) l’objet énoncé à l’article 3 de la LIPR; c) la question de savoir si, du fait de l’article 89 de la LIPR, la dispense du paiement des frais était censée uniquement faire l’objet d’un règlement pris par le gouverneur en conseil; d) le fait que l’autonomie financière au Canada compte parmi les critères servant à évaluer une demande présentée au titre du paragraphe 25(1); e) la question de savoir si le fait d’exiger que la dispense du paiement des frais soit considérée en même temps que la demande présentée au titre du paragraphe 25(1) est absurde parce que cela serait trop compliqué. J’examinerai successivement chacun de ces facteurs.

 

a) L’immigration considérée comme un privilège

[38]           Le ministre prétend que le paragraphe 25(1) l’oblige à examiner la demande présentée au titre de cette disposition, mais non de valider cette demande en dispensant le demandeur du paiement des frais. Cet argument, affirme‑t‑il, est compatible avec le principe fondamental du droit canadien en matière d’immigration suivant lequel l’immigration est un privilège (voir, par exemple, Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Chiarelli, [1992] 1 R.C.S. 711, par. 24).

 

[39]           À mon avis, le principe voulant que l’immigration soit un privilège signifie que celui qui présente une demande en vertu du paragraphe 25(1) n’a pas droit à une décision favorable du ministre quant à une demande de dispense. Toutefois, ce principe ne donne aucune indication sur la portée du pouvoir discrétionnaire du ministre en application du paragraphe 25(1), ou plus précisément, quant à savoir si ce pouvoir devrait être interprété étroitement, comme le ministre le soutient, ou largement, comme l’ont soutenu M^me Toussaint et M. Ndungu.

 

b) L’objet énoncé à l’article 3 de la LIPR

[40]           Il arrive souvent que la résolution d’un débat sur l’interprétation d’une loi exige la prise en considération de l’objet de la loi. En l’espèce, l’objet de la LIPR est énoncé à l’article 3. Le paragraphe 3(1) concerne l’immigration, le paragraphe 3(2), les réfugiés, et le paragraphe 3(3), l’interprétation et la mise en œuvre.

 

[41]           Le ministre invoque les alinéas 3(1)a), c) et e) à l’appui de l’interprétation qu’il fait du paragraphe 25(1). Ces dispositions sont rédigées comme suit :

 

 

 

[42]           Le ministre fait valoir qu’interpréter le paragraphe 25(1) de manière à permettre une dispense discrétionnaire du paiement des frais serait incompatible avec les dispositions de la LIPR visant à permettre au Canada de retirer de l’immigration le maximum d’avantages économiques, à favoriser le développement économique et la prospérité du Canada et à promouvoir l’objectif d’intégration des résidents permanents au Canada. Je ne vois rien dans ces dispositions qui serait incompatible avec une disposition législative autorisant le ministre à dispenser un étranger du paiement des frais applicables à une demande faite en vertu du paragraphe 25(1). Au contraire, donner au ministre le pouvoir de faciliter un processus susceptible d’amener un étranger à obtenir le statut de résident permanent pourrait bien être davantage compatible avec cet objet. L’étranger qui se trouve au Canada et qui n’a pas le statut de résident permanent ne jouit pas du droit absolu de travailler pour assurer son autonomie. Si cette personne est en mesure de démontrer que, dans son cas, l’exercice du pouvoir discrétionnaire d’accorder la résidence permanente au titre du paragraphe 25(1) serait justifié , rien ne s’oppose en principe à ce qu’on puisse faciliter sa demande au moyen d’une dispense de paiement des frais.

 

[43]           À la lecture du paragraphe 3(1), je ne vois rien qui vise ces frais directement ou indirectement. L’imposition de ces frais sert avant tout de mécanisme de recouvrement des coûts, et vise à améliorer l’efficacité du ministère chargé de la mise application de la LIPR. L’efficacité administrative est sans aucun doute importante dans toutes les activités gouvernementales, mais il m’est impossible de considérer, à la lecture de l’article 3 de la LIPR, qu’il s’agit de l’un des objectifs principaux de la LIPR en matière d’immigration. À mon avis, adopter l’interprétation proposée par M^me Toussaint et M. Ndungu à l’égard du paragraphe 25(1) n’est pas susceptible de porter atteinte aux objectifs déclarés de la LIPR.

 

[44]           M. Ndungu fondait en partie son argumentation sur les alinéas 3(3)d) et f) de la LIPR, qui sont rédigés comme suit :

 

 

 

[45]           En résumé, M. Ndungu fait valoir qu’une interprétation du paragraphe 25(1) qui aurait pour effet d’empêcher le ministre de dispenser l’étranger des frais applicables serait incompatible avec l’alinéa 3(3)d) ou f) de la LIPR, notamment lorsque l’intérêt supérieur de l’enfant est en jeu. Cela laisse présumer que les frais imposés à l’égard d’une demande de résidence permanente présentée en vertu du paragraphe 25(1) font entrer en jeu les droits du demandeur garantis par la Charte et certains accords internationaux dont le Canada est signataire (en rapport avec l’intérêt de l’enfant). La même présomption sous‑tend l’argument de M. Ndungu quant à la deuxième question certifiée et, dans ce contexte, elle a à juste titre été rejetée par la juge Snider. À mon avis, elle n’a pas plus d’importance dans le contexte de l’interprétation législative.

c) Le rôle de l’article 89 de la LIPR

[46]           Le ministre invoque l’article 89 de la LIPR à l’appui de l’interprétation qu’il fait du paragraphe 25(1). L’article 89, cité précédemment, est à nouveau reproduit ici par souci de commodité :

 

 

Tel qu’il a été mentionné précédemment, le gouverneur en conseil n’a pris aucun règlement concernant le pouvoir discrétionnaire du ministre de dispenser du paiement des frais.

 

[47]           Le ministre soutient que l’article 89 est une indication que le législateur voulait que le ministre ne dispose d’aucun pouvoir discrétionnaire pour dispenser du paiement des frais sauf dans la mesure autorisée par un règlement pris par le gouverneur en conseil. Selon le ministre, conclure à l’existence d’un pouvoir de dispenser du paiement des frais au paragraphe 25(1) donnerait à entendre que le législateur a prévu des pouvoirs concurrents. Je ne vois aucune raison d’interpréter ainsi l’article 89. À mon avis, l’article 89 et le paragraphe 25(1) peuvent coexister, peu importe l’interprétation adoptée à l’égard du paragraphe 25(1).

 

[48]           Je ne vois en principe aucune raison pour laquelle le législateur n’aurait pas jugé approprié d’autoriser le ministre à accorder une dispense du paiement des frais à l’égard d’une demande fondée sur des motifs d’ordre humanitaire ou d’intérêt public en application du paragraphe 25(1), nécessairement au cas par cas, tout en autorisant en même temps le gouverneur en conseil à prendre des règlements régissant les cas de dispense, par le ministre ou autrement, « individuellement ou par catégorie ». La portée du pouvoir de réglementation à l’article 89 est absolue – il permet la prise de règlements prévoyant les cas de dispense à l’égard de la douzaine de frais imposés dans la partie 19 du Règlement, dont la plupart n’ont rien à voir avec le paragraphe 25(1). À mon avis, il laisse amplement de latitude pour la prise de règlements concernant la dispense du paiement des frais sans empiéter sur le pouvoir conféré au ministre en vertu du paragraphe 25(1).

 

d) Le critère de la stabilité et de l’indépendance financières

[49]           Le ministre allègue que la dispense des frais imposés par le paragraphe 25(1) à un demandeur qui n’est pas autonome financièrement ni en mesure de parvenir à cette autonomie serait incompatible avec les critères d’admissibilité financière de l’article 39 de la LIPR. Cette disposition qui a été citée précédemment est à nouveau reproduite ici par souci de commodité :

 

 

 

[50]           Je rejette l’argument du ministre sur ce point. Son interprétation fait en sorte qu’il est possible, du point de vue du droit, pour une personne sans ressources financières d’obtenir le statut de résident permanent si le ministre estime que des considérations d’ordre humanitaire ou d’intérêt public le justifient. Or, du fait que la personne en question ne dispose pas des 550 $ exigés, le ministre ne peut se permettre d’ouvrir la porte à l’exercice du pouvoir que lui confère la loi d’examiner ces considérations. À mon avis, cette situation n’a aucun sens. Il serait plus conforme aux objectifs de la LIPR d’interpréter le paragraphe 25(1) d’une façon qui permettrait au ministre d’accorder la dispense du paiement de ces frais, plutôt que de l’interpréter d’une façon qui empêcherait l’application de cette mesure.

 

e) Les considérations administratives

[51]           Le ministre laisse entendre qu’il serait trop compliqué de devoir traiter une demande de dispense des frais (qui ferait nécessairement intervenir plusieurs des facteurs à considérer dans le cadre d’une demande de dispense d’application de l’article 39 – interdiction de territoire pour motifs financiers) dans le cas d’une demande fondée sur des faits n’ayant absolument aucun lien – par exemple, l’interdiction de territoire pour des motifs liés à la santé. Le ministre soutient que cela entraînerait des [traduction] « conséquences énormes sur les ressources », si bien qu’il est déraisonnable de conclure que le législateur souhaitait ce résultat.

 

[52]           Il est difficile, voire impossible, d’évaluer le bien‑fondé de l’allégation relative aux coûts accrus parce que le ministre n’a présenté aucune preuve à l’appui de celle‑ci. Toutefois, d’après les inférences que je peux faire à partir des connaissances générales courantes en matière administrative, il me semble que le traitement des demandes de dispense de frais se révélerait être plutôt simple comparativement, par exemple, à l’évaluation des demandes de dispense d’application des dispositions prévoyant l’interdiction de territoire. Il n’y a pas de raison apparente pour expliquer pourquoi le ministre ne pourrait pas examiner une demande présentée en vertu du paragraphe 25(1) sur le fond avant d’examiner une demande de dispense des frais. La question de la dispense des frais serait alors examinée seulement si la demande principale est accueillie.

 

[53]           Même si je présumais que l’interprétation proposée par M^me Toussaint et M. Ndungu à l’égard du paragraphe 25(1) se traduirait par une augmentation de la charge de travail du ministre (et de ses délégués), si bien que les frais d’administration liés au paragraphe 25(1) augmenteraient, je ne suis pas convaincue en définitive qu’une charge administrative accrue constitue en soi un motif valable d’adopter l’interprétation proposée par le ministre à l’égard de cette disposition, particulièrement en l’absence de toute preuve sur ce point.

 

[54]           Dans ses motifs, la juge Snider est préoccupée par le fait que, si le paragraphe 25(1) est interprété de la manière proposée par M^me Toussaint et M. Ndungu, le ministre serait submergé de demandes de dispense à l’égard de tous les frais imposés par le Règlement ou de certains d’entre eux. À mon avis, le dossier n’offre aucun fondement à cette préoccupation. En fait, il n’en est pas question dans les observations présentées par le ministre dans le cadre des présents appels.

 

3. Conclusion sur l’interprétation législative

[55]           À mon avis, rien dans le régime de la LIPR ou le contexte législatif n’oblige à conclure que l’obligation, prévue à l’alinéa 10(1)d) du Règlement, de payer des frais relativement à une demande fondée sur le paragraphe 25(1) ne fait pas partie de « tout ou partie des critères et obligations applicables ». Je conclus que, selon une interprétation correcte du paragraphe 25(1) de la LIPR, le ministre est obligé d’examiner une demande de dispense de l’obligation prévue à l’article 307 du Règlement quant au paiement des frais de traitement d’une demande présentée au titre du paragraphe 25(1). Je suis donc d’avis de répondre par l’affirmative à la première question certifiée.

 

E. Les questions constitutionnelles

[56]           Ma réponse à la première question certifiée est suffisante pour accueillir l’appel et rendre la deuxième question théorique. J’ai néanmoins examiné la deuxième question et les questions constitutionnelles auxquelles elle est liée parce que la juge Snider a examiné ces questions en profondeur et qu’elles ont été pleinement débattues dans le cadre des présents appels.

 

[57]           Comme je l’ai mentionné, je souscris aux conclusions de la juge Snider sur les questions constitutionnelles qui font l’objet de la deuxième question certifiée et que j’ai résumées ci‑dessous. Étant donné que je souscris en grande partie à son analyse, aux paragraphes 34 à 117 de ses motifs, j’estime qu’il n’est pas nécessaire de la répéter.

 

[58]           Article 7 de la Charte. Les droits que garantit l’article 7 de la Charte à M^me Toussaint et à M. Ndungu n’entrent pas en jeu par suite du défaut du ministre d’examiner leurs demandes de dispense des frais. Il en va ainsi pour deux raisons. Premièrement, le fait qu’ils soient renvoyés du Canada avant l’examen des motifs d’ordre humanitaire soulevés dans leurs demandes présentées en vertu du paragraphe 25(1) ne les prive pas de leur droit à la vie, à la liberté ou à la sécurité de leur personne. Deuxièmement, ils n’ont été privés d’aucun droit sans application des principes de justice fondamentale.

[59]           Paragraphe 15(1) de la Charte. S’il n’y avait pas dans la LIPR ou le Règlement de disposition prévoyant la dispense du paiement des frais pour une demande présentée au titre du paragraphe 25(1) par un étranger vivant dans la pauvreté au Canada, cela ne constituerait pas de la discrimination à l’endroit de M^me Toussaint ou de M. Ndungu, au sens du paragraphe 15(1), du fait de la [traduction] « pauvreté » ou du fait d’ [traduction] « être bénéficiaire de l’aide sociale ». Il en va ainsi pour plusieurs raisons.

(1)  L’allégation relative au paragraphe 15(1) ne repose sur aucun fait. Rien n’indique que les étrangers vivant dans la pauvreté au Canada se heurtent à des difficultés excessives pouvant être attribuées à l’absence d’une disposition de dispense des frais.

(2)  L’absence d’une disposition prévoyant une dispense de paiement n’empêche pas d’accéder à un mécanisme permettant de faire valoir ses droits, mais seulement d’accéder à un mécanisme permettant de demander un avantage discrétionnaire et exceptionnel.

(3)  La [traduction] « pauvreté » ou le fait d’ [traduction] « être bénéficiaire de l’aide sociale » ne constituent pas des motifs analogues pour l’application du paragraphe 15(1). La situation financière d’une personne n’est pas une caractéristique personnelle immuable. Les personnes qui sont pauvres ou qui recourent à l’aide sociale ne forment pas un groupe distinct et isolé défini par une caractéristique personnelle commune ou partagée. L’absence d’une disposition prévoyant la dispense du paiement des frais ne créé pas un désavantage par la perpétuation d’un préjudice ou l’application de stéréotypes.

[60]           Accès aux tribunaux et primauté du droit. L’absence d’une disposition prévoyant la dispense du paiement des frais ne va pas à l’encontre du droit constitutionnel d’accès aux tribunaux en common law ni à l’encontre de la primauté du droit. L’accès au ministre en application du paragraphe 25(1) de la LIPR n’est pas analogue à l’accès aux tribunaux parce que le pouvoir conféré au ministre au paragraphe 25(1) se limite à procurer un avantage discrétionnaire exceptionnel. Dans le contexte des dispositions de la LIPR relatives à l’immigration, la primauté du droit ne peut servir à créer une dispense du paiement des frais s’il n’en existe aucune dans la loi.

 

F. Conclusion

[61]           Je suis d’avis de faire droit aux deux appels, d’annuler les jugements de la Cour fédérale, d’accueillir les deux demandes de contrôle judiciaire et de renvoyer les deux affaires au ministre pour examen des demandes de dispense du paiement des frais exigibles à l’égard des demandes présentées par les appelants au titre du paragraphe 25(1). Je suis d’avis de répondre comme suit aux questions certifiées :

1.       Selon l’interprétation correcte du paragraphe 25(1) de la LIPR, le ministre est‑il obligé d’examiner une demande de dispense de l’obligation prévue à l’alinéa 10(1)d) du Règlement, quant au paiement des frais de traitement d’une demande présentée au titre du paragraphe 25(1)?

 

Réponse : Oui.

 

2.       L’omission de la gouverneure en conseil d’adopter un règlement permettant une dispense du paiement des frais pour les étrangers qui vivent dans la pauvreté et souhaitent présenter depuis le Canada une demande de résidence permanente en application du paragraphe 25(1) de la LIPR contrevient‑elle :

i) aux droits des appelants garantis à l’article 7 ou à l’article 15 de la Charte; ii) sois à la primauté du droit, soit au droit constitutionnel d’accès aux tribunaux en common law?

 

Réponse : Non.

 

 

« K. Sharlow »

 

 

« Je suis d’accord.

            Eleanor R. Dawson j.c.a. »

 

« Je suis d’accord.

            Carolyn Layden‑Stevenson J.A. »

 

 

 

 

Traduction certifiée conforme

Édith Malo, LL.B.

 

COUR D’APPEL FÉDÉRALE

 

AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER

 

 

DOSSIER :                                                    A‑408‑09

 

(APPEL D’UNE ORDONNANCE DE L’HONORABLE JUGE SNIDER, DATÉE DU 4 SEPTEMBRE 2009, DOSSIERS N^OS IMM‑326‑09, IMM‑2926‑08 ET IMM‑3045‑08)

 

INTITULÉ :                                                   NELL TOUSSAINT c. MINISTRE DE LA CITOYENETÉ ET DE L’IMMIGRATION et CHARTER COMMITTEE ON POVERTY ISSUES (intervenant)

 

LIEU DE L’AUDIENCE :                             Toronto (Ontario)

 

DATE DE L’AUDIENCE :                           Le 19 janvier 2011

 

MOTIFS DU JUGEMENT :                        LA JUGE SHARLOW

 

Y ONT SOUSCRIT :                                     LA JUGE DAWSON

                                                                        LA JUGE LAYDEN‑STEVENSON

 

DATE DES MOTIFS :                                  Le 29 avril 2011

 

 

COMPARUTIONS :

 

Andrew C. Dekany Angus Grant	POUR L’APPELANTE
Martin Anderson Kristina Dragaitis Mahan Kermati	POUR L’INTIMÉ
Raj Anand	POUR L’INTERVENANT

 

AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :

 

Andrew C. Dekany Avocat	POUR L’APPELANTE
Myles J. Kirvan Sous‑procureur général du Canada	POUR L’INTIMÉ

 

 

 

COUR D’APPEL FÉDÉRALE

 

AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER

 

 

DOSSIER :                                                    A‑501‑09

 

(APPEL D’UNE ORDONNANCE DE L’HONORABLE JUGE SNIDER, DATÉE DU 11 DÉCEMBRE 2009, DOSSIER N^O IMM‑1088‑09)

 

INTITULÉ :                                                   BEN NDUNGU c. LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION

 

 

LIEU DE L’AUDIENCE :                             Toronto (Ontario)

 

DATE DE L’AUDIENCE :                           Le 19 janvier 2011

 

 

MOTIFS DU JUGEMENT :                        LA JUGE SHARLOW

 

Y ONT SOUSCRIT :                                     LA JUGE DAWSON

                                                                        LA JUGE LAYDEN‑STEVENSON

 

DATE DES MOTIFS :                                  Le 29 avril 2011

 

 

COMPARUTIONS :

 

Rocco Galati	POUR L’APPELANT
Martin Anderson Kristina Dragaitis Mahan Kermati	POUR L’INTIMÉ

 

AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :

 

Rocco Galati Firm Professional Corporation	POUR L’APPELANT
Myles J. Kirvan Sous‑procureur général du Canada	POUR L’INTIMÉ