Décisions de la Cour d'appel fédérale

Date : 20240125

Dossier : A-337-23

Référence : 2024 CAF 18

[TRADUCTION FRANÇAISE]

Présente : LA JUGE GLEASON

Requête écrite décidée sans comparution des parties.

Ordonnance rendue à Ottawa (Ontario), le 25 janvier 2024.

Date : 20240125

Dossier : A-337-23

Référence : 2024 CAF 18

Présente : LA JUGE GLEASON

MOTIFS DE L’ORDONNANCE

LA JUGE GLEASON

[1] Les appelants demandent la suspension de l’exécution du jugement de la Cour fédérale intitulé Coalition pour une utilisation responsable du plastique c. Canada (Environnement et Changements climatiques), 2023 CF 1511 (par la juge Furlanetto). Ils demandent que le jugement soit suspendu pendant 60 jours suivant la décision portant sur leur appel du jugement de la Cour fédérale. Par le jugement en question, la Cour fédérale a annulé et déclaré rétroactivement invalide et illégal à compter du 23 avril 2021 le Décret d’inscription d’une substance toxique à l’annexe 1 de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999), enregistré le 23 avril 2021 et publié le 12 mai 2021 dans la Gazette du Canada, Partie II, vol. 155, n^o 10 (le décret).

[2] Le décret a permis l’ajout d’articles manufacturés en plastique à la liste des substances toxiques de l’annexe 1 de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999), L.C. 1999, ch. 33 (la LCPE).

[3] L’article 90 de la LCPE (dans la version qui était en vigueur au 23 avril 2021) confère au gouverneur en conseil le pouvoir d’ajouter des substances à l’annexe 1 de la LCPE. Il est libellé comme suit :

[4] En vertu de cette disposition, des substances peuvent être ajoutées à la liste de l’annexe 1 de la LCPE si le gouverneur en conseil est convaincu qu’elles sont toxiques.

[5] Dans le jugement faisant l’objet de l’appel, la Cour fédérale a estimé que le décret était à la fois déraisonnable et inconstitutionnel parce que le gouverneur en conseil « ne pouvait pas être convaincu » que tous les articles manufacturés en plastique étaient toxiques (aux paras. 116 et 184).

[6] Les parties s’accordent pour dire que le décret a permis la promulgation d’un règlement ultérieur, soit le Règlement interdisant les plastiques à usage unique, DORS/2022-138 (le RIPUU).

[7] À la date des présents motifs, plusieurs dispositions du RIPUU sont déjà en vigueur. Dans certaines circonstances, lesquelles sont précisées dans ces dispositions, ces dernières interdisent la fabrication et l’importation pour la vente au Canada d’un certain nombre d’articles en plastique à usage unique. Il s’agit notamment de certains types d’anneaux en plastique à usage unique pour emballage de boissons, de pailles en plastique à usage unique, de sacs d’emplettes en plastique à usage unique, d’ustensiles en plastique à usage unique, de récipients alimentaires en plastique à usage unique et de bâtonnets à mélanger en plastique à usage unique. En outre, le RIPUU interdit la vente au Canada, à compter du 20 décembre 2023, de certains sacs d’emplettes en plastique à usage unique, d’ustensiles en plastique à usage unique, de récipients alimentaires en plastique à usage unique, de bâtonnets à mélanger en plastique à usage unique et de pailles en plastique à usage unique.

[8] Le Résumé de l’étude d’impact de la réglementation (REIR) qui accompagne le RIPUU indique que les articles interdits sont les articles les plus courants qui contribuent à la pollution plastique, et qu’il est estimé que le RIPUU entraînera une diminution nette d’environ 1,3 million de tonnes de déchets plastiques sur une période de 10 ans. Cela représente environ 3 % des déchets plastiques au pays et 5 % du total de la pollution plastique générée au Canada.

[9] Il ressort clairement des documents déposés par les appelants, parmi lesquels se trouvent des lettres de mandat adressées à deux ministres de l’Environnement et du Changement climatique successifs, que le bannissement de l’utilisation de plastiques nocifs à usage unique et la prise de mesures visant à éliminer la pollution plastique au Canada étaient, et sont toujours, des objectifs prioritaires du gouvernement fédéral.

[10] D’après les éléments de preuve déposés par les appelants à l’appui de leur requête en suspension, il apparaît qu’Environnement et Changement climatique Canada a dépensé plus de 1,5 million de dollars au cours de l’exercice 2022-2023, en plus d’avoir prévu des dépenses de plus de 3,3 millions de dollars au cours de l’exercice 2023-2024 pour mettre en œuvre le RIPUU. Les mesures entreprises incluent des réunions avec des entreprises et des associations industrielles, la publication de communiqués de presse, la réalisation de campagnes sur les réseaux sociaux, l’achèvement du travail de conception des documents relatifs à la conformité, l’organisation de campagnes avec les entités réglementées, l’élaboration et l’organisation de formations à l’intention des agents chargés de l’application de la loi et la réponse aux recommandations en matière d’application de la réglementation.

[11] Selon la même preuve, en date du 8 décembre 2023 (date à laquelle l’affidavit des appelants a été souscrit), de nombreuses entreprises avaient adopté des solutions de rechange aux plastiques à usage unique qui étaient ou qui allaient être interdits en vertu du RIPUU. Il est à prévoir que de nombreuses autres entreprises ont fait ou sont en voie de faire ces changements, car plusieurs interdictions sont entrées en vigueur le 20 décembre 2023 ou entreront en vigueur le 20 juin 2024.

[12] Le RIPUU est actuellement contesté dans le cadre d’une demande en instance déposée devant la Cour fédérale, dans le dossier T-1468-22. Bien que les parties concernées par cette demande ont convenu qu’elle devait être suspendue jusqu’à ce que le présent appel soit tranché, aucune ordonnance de suspension n’a été rendue par la Cour fédérale. En outre, comme le notent les appelants dans leurs observations, une autre partie pourrait à tout moment introduire une demande similaire devant la Cour fédérale.

[13] Compte tenu de ce contexte, j’aborde ci-dessous plus en détail la demande de suspension des appelants.

[14] Le critère applicable pour l’octroi d’une ordonnance de suspension dans un cas comme l’espèce est bien connu en droit et exige que la partie requérante établisse : 1) que son appel soulève une question sérieuse; 2) qu’elle subirait un préjudice irréparable si la suspension n’était pas accordée; et 3) que la prépondérance des inconvénients penche en faveur de l’octroi de la suspension : RJR-Macdonald Inc c. Canada (Procureur général), 1994 CanLII 117 (CSC), [1994] 1 RCS 311, p. 334 (arrêt RJR-MacDonald); Canada c. Conseil canadien pour les réfugiés, 2008 CAF 40, au para. 18 (arrêt Conseil canadien pour les réfugiés).

[15] La preuve requise pour satisfaire à la première étape, soit l’existence d’une question sérieuse à trancher, est généralement peu exigeante. Dans un cas comme l’espèce, elle sera satisfaite si les questions soulevées dans l’avis d’appel ne sont pas futiles : arrêt RJR-Macdonald, p. 348; arrêt Conseil canadien pour les réfugiés, aux paras. 18 à 22).

[16] En l’espèce, je suis convaincue que l’avis d’appel fait apparaître de nombreuses questions de ce type. Cela est d’autant plus vrai si l’on se souvient que la norme de contrôle applicable exige de notre Cour qu’elle agisse effectivement à la place de la Cour fédérale, qu’elle procède de nouveau à l’examen du caractère raisonnable de la décision et qu’elle détermine si la Cour fédérale a commis une erreur de droit dans son analyse constitutionnelle. Le premier critère pour l’octroi de la suspension demandée est donc satisfait.

[17] Je suis également d’avis que les deuxième et troisième critères sont satisfaits, en l’espèce.

[18] La jurisprudence établit que, lorsque l’octroi ou le refus d’une demande de suspension aurait pour effet de suspendre l’application d’une loi, d’un règlement ou de toute autre promulgation, l’intérêt public est en jeu et est pris en compte lors de l’analyse des deuxième et troisième étapes du critère pour l’octroi d’une suspension : arrêt RJR MacDonald, p. 348; arrêt Conseil canadien pour les réfugiés, au para. 24.

[19] En outre, l’intérêt public doit être interprété au sens large. Comme l’a noté la Cour suprême du Canada à la page 346 de l’arrêt RJR MacDonald, dans le contexte d’une demande de suspension de l’application d’une loi dont il était allégué qu’elle violait la Charte :

[...] le concept d’inconvénient doit recevoir une interprétation large dans les cas relevant de la Charte. Dans le cas d’un organisme public, le fardeau d’établir le préjudice irréparable à l’intérêt public est moins exigeant que pour un particulier en raison, en partie, de la nature même de l’organisme public et, en partie, de l’action qu’on veut faire interdire. On pourra presque toujours satisfaire au critère en établissant simplement que l’organisme a le devoir de favoriser ou de protéger l’intérêt public et en indiquant que c’est dans cette sphère de responsabilité que se situe le texte législatif, le règlement ou la mesure contestés. Si l’on a satisfait à ces exigences minimales, le tribunal devrait, dans la plupart des cas, supposer que l’interdiction de l’action causera un préjudice irréparable à l’intérêt public.

En règle générale, un tribunal ne devrait pas tenter de déterminer si l’interdiction demandée entraînerait un préjudice réel. Le faire amènerait en réalité le tribunal à examiner si le gouvernement gouverne bien, puisque l’on se trouverait implicitement à laisser entendre que l’action gouvernementale n’a pas pour effet de favoriser l’intérêt public et que l’interdiction ne causerait donc aucun préjudice à l’intérêt public.

[Non souligné dans l’original.]

[20] Contrairement à ce qu’affirment les intimées, ces principes ont été appliqués à des affaires traitant de suspension ne relevant pas du contexte de la Charte. Par exemple, la Cour d’appel du Québec, dans une affaire de partage des compétences, a rejeté une demande en suspension alors que, si elle l’avait accueilli, cela aurait eu pour effet de suspendre une loi : voir l’arrêt Québec (Procureur général) c. Canada (Procureur général), 2013 QCCA 1263, au para. 50.

[21] En l’espèce, les appelants ont établi que la promulgation du décret et, ultérieurement, l’adoption du RIPUU sont des mesures qui ont été entreprises conformément à la responsabilité du gouvernement fédéral d’agir dans l’intérêt du public, tel que ce concept est défini par la jurisprudence.

[22] En outre, la corrélation entre le décret et le RIPUU est indéniable. Si les appelants ne concèdent pas que le jugement de la Cour fédérale rend le RIPUU invalide, ils reconnaissent néanmoins que le décret a permis l’adoption du RIPUU.

[23] Cette habilitation est évidente. Le paragraphe 93(1) de la LCPE lie le pouvoir conféré au gouverneur en conseil de promulguer des règlements en vertu de la LCPE concernant des substances inscrites à l’annexe 1 de la LCPE. À l’époque, le paragraphe 93(1) de la LCPE était libellé comme suit :

[24] Les intimées font valoir que les appelants adoptent une position incohérente quant à la requête en suspension, par rapport à celle qu’ils ont adoptée devant la Cour fédérale à propos de l’effet de la loi ultérieure, laquelle a permis d’ajouter les articles manufacturés en plastique à l’annexe 1 de la LCPE, et que cette requête devrait par conséquent être rejetée.

[25] Après l’adoption du RIPUU, le législateur a adopté une loi qui a également permis l’ajout d’articles manufacturés en plastique à la liste de l’annexe 1 de la LCPE, soit la Loi sur le renforcement de la protection de l’environnement pour un Canada en santé, L.C. 2023, ch. 12 (projet de loi S-5). Les intimées soutiennent qu’en cherchant à obtenir la suspension demandée en l’espèce, les appelants adoptent une position incompatible avec l’affirmation qu’ils ont faite devant la Cour fédérale, selon laquelle le projet de loi S-5 rendait la demande d’annulation du décret théorique. Elles affirment que, pour cette raison, entre autres, la présente requête en suspension doit être rejetée.

[26] En tout respect, je ne partage pas cet avis. Dans les motifs du jugement rendu dans cette affaire, la Cour fédérale a expliqué, au paragraphe 32, que l’adoption du projet de loi S-5 ne rendait pas théorique la requête des intimées visant à faire annuler le décret, car :

[...] puisque la liste complète des substances toxiques de l’annexe 1 de la LCPE a été reproduite dans l’annexe 1 remise en vigueur par le projet de loi S-5, il est logique de conclure que les articles manufacturés en plastique n’auraient pas été pas inscrits sur la liste de la nouvelle annexe 1 s’ils n’avaient pas été inscrits sur la liste des substances toxiques de l’ancienne annexe 1.

[27] Je ne me prononce pas sur la question de savoir si la Cour fédérale a commis une erreur à cet égard. Ce qui est certain, en revanche, c’est que sa décision a jeté un doute sur la validité du RIPUU et sur l’effet que pourrait avoir le projet de loi S-5 sur la validité de ce règlement, ce qui risque de créer une grande confusion dans tout le pays.

[28] Compte tenu du nombre de parties concernées par le RIPUU, de l’entrée en vigueur récente d’un grand nombre des interdictions qui y sont énoncées et de la jurisprudence qui favorise l’octroi d’une suspension en attendant qu’une décision soit prononcée quant à l’appel en instance, dans des circonstances où une loi, un règlement ou toute autre publication serait rendu inapplicable, j’estime que les deuxième et troisième étapes du critère permettant l’octroi d’une suspension sont remplies, en l’espèce. En bref, si la suspension était refusée, un préjudice irréparable serait causé à la mise en œuvre prévue du RIPUU et une confusion considérable s’ensuivrait chez les nombreuses entreprises qui ont pris des mesures pour se conformer aux dispositions prévues dans ce règlement. Cela ne servirait pas l’intérêt public, qui, selon une jurisprudence contraignante, existe lorsqu’il y a une indication que la loi, le règlement ou la mesure contestée a été adopté par un organisme chargé d’agir dans l’intérêt du public. Le gouverneur en conseil, lequel a promulgué le décret, représente le plus haut pouvoir exécutif fédéral et il est chargé d’agir en ce sens.

[29] La suspension sera donc accordée. Cependant, elle ne sera pas en vigueur selon la durée totale proposée par les appelants.

[30] Les appelants ont demandé à ce que la suspension soit effective jusqu’à 60 jours après qu’une décision ait été rendue quant à leur appel du jugement de la Cour fédérale. Je pense qu’il est approprié que cette suspension provisoire ne s’étende pas au-delà de la date de cette décision. Si les appelants souhaitent une suspension plus longue, ils doivent en faire la demande dans leur mémoire des faits et du droit ainsi que dans leur plaidoirie. Il appartient à la formation qui instruira l’appel de déterminer si la suspension doit être prolongée au-delà de la date à laquelle la Cour rendra sa décision dans l’appel interjeté par les appelants. Je note, en passant, qu’aucune prolongation de ladite suspension ne serait nécessaire si les appelants obtenaient gain de cause dans le cadre de leur appel.

[31] Les intimées ont demandé à ce que l’appel soit traité promptement si la suspension était accordée. Je conviens que cela est approprié.

[32] Les parties doivent immédiatement se concerter pour tenter de convenir d’un calendrier pour la réalisation des étapes nécessaires pour mettre en état le présent appel, afin qu’il soit entendu au plus tard le 7 juin 2024. Elles doivent informer la Cour du calendrier convenu ou, à défaut d’être parvenu à un accord, de leurs propositions de calendrier respectives, et ce, dans un délai de 7 jours. Le litige sera ensuite renvoyé immédiatement à la soussignée pour que l’ordonnance nécessaire à la programmation du calendrier soit rendue.

« Mary J.L. Gleason »

COUR D’APPEL FÉDÉRALE

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