Date: 19980507
Dossiers: 97-369-UI; 97-2046-UI
ENTRE :
WAWRZYNIEC KROL,
appelant,
et
LE MINISTRE DU REVENU NATIONAL,
intimé.
Motifs du jugement
Le juge Teskey, C.C.I.
[1] L'appelant interjette appel des règlements par lesquels le ministre du Revenu national (le « ministre » ) a déterminé que l'emploi qu'il exerçait en travaillant pour son fils du 1er mai au 31 octobre 1993, du 22 mai au 16 novembre 1994, du 17 mai au 17 novembre 1995 et du 3 mai au 31 octobre 1996 n'était pas un emploi assurable.
La question en litige
[2] Dans la présente affaire, la nature du contrat conclu entre l'appelant et son fils n'est pas en litige. Il s'agit d'un contrat de louage de services au sens de l'alinéa 3(1)a) de la Loi sur l'assurance-chômage (la « Loi » ).
[3] La question est plutôt de savoir si, en refusant d'exercer le pouvoir discrétionnaire que lui confère l'alinéa 3(2)a) de la Loi, le ministre a commis une erreur susceptible de contrôle judiciaire.
Le droit
[4] Dans l'arrêt Attorney General of Canada v. Jencan Ltd., [1998] 1 C.F. 187, le juge en chef Isaac, de la Cour d'appel fédérale, a examiné en détail le droit relatif à l'alinéa 3(2)c) de la Loi et a énoncé avec clarté les obligations de la Cour canadienne de l'impôt dans les affaires qui mettent en cause cet alinéa.
[5] À partir de la page 204, aux paragraphes 31, 32, 33, 37, 42 et 50, il s'est prononcé dans les termes suivants :
[31] L'arrêt que notre Cour a prononcé dans l'affaire Tignish, précitée, exige que, lorsqu'elle est saisie d'un appel interjeté d'une décision rendue par le ministre en vertu du sous-alinéa 3(2)c)(ii), la Cour de l'impôt procède à une analyse à deux étapes. À la première étape, la Cour de l'impôt doit limiter son analyse au contrôle de la légalité de la décision du ministre. Ce n'est que lorsqu'elle conclut que l'un des motifs d'intervention est établi que la Cour de l'impôt peut examiner le bien-fondé de la décision du ministre. Comme nous l'expliquerons plus en détail plus loin, c'est en limitant son analyse préliminaire que la Cour de l'impôt fait preuve de retenue judiciaire envers le ministre lorsqu'elle examine en appel les décisions discrétionnaires que celui-ci rend en vertu du sous-alinéa 3(2)c)(ii). Dans l'arrêt Tignish, notre Cour a, sous la plume du juge Desjardins, J.C.A., expliqué dans les termes suivants la compétence limitée qui est conférée à la Cour de l'impôt à cette première étape de l'analyse:
Le paragraphe 71(1) de la Loi porte que la Cour de l'impôt a le pouvoir de décider toute question de fait et de droit. La requérante, qui en appelle du règlement du ministre, a le fardeau de prouver sa cause et a le droit de soumettre de nouveaux éléments de preuve pour réfuter les faits sur lesquels s'est appuyé le ministre. Toutefois, comme la décision du ministre est discrétionnaire, l'intimé fait valoir que la compétence de la Cour de l'impôt est strictement circonscrite. Le ministre est la seule personne qui puisse établir à sa satisfaction, compte tenu de toutes les circonstances, notamment la rémunération versée, les modalités d'emploi et l'importance du travail accompli, que la requérante et son employée sont réputées avoir entre elles un lien de dépendance. Souscrivant à l'arrêt Minister of National Revenue v. Wrights' Canadian Ropes Ltd., qui fait autorité, l'intimé prétend que, à moins que l'on établisse que le ministre n'a pas tenu compte de toutes les circonstances (comme il y est tenu aux termes du sous-alinéa 3(2)c)(ii) de la Loi), a pris en compte des facteurs dépourvus d'intérêt ou a violé un principe de droit, la Cour ne peut intervenir. En outre, la Cour a le droit d'examiner les faits qui, selon la preuve, se trouvaient devant le ministre quand il est arrivé à sa conclusion, pour décider si ces faits sont prouvés. Mais s'il y a suffisamment d'éléments pour appuyer la conclusion du ministre, la Cour n'a pas toute latitude pour l'infirmer simplement parce qu'elle serait arrivée à une conclusion différente. Toutefois, si la Cour est d'avis que les faits sont insuffisants, en droit, pour appuyer la conclusion du ministre, la décision de ce dernier ne peut tenir et la Cour est justifiée d'intervenir.
À mon avis, la position de l'intimé est correctement exposée sur le plan du droit ...
[32] Dans l'arrêt Ferme Émile Richard et Fils Inc. c. Ministre du Revenu national et al., notre Cour a confirmé sa position. Dans une remarque incidente, le juge Décary, J.C.A., a déclaré ce qui suit [aux pages 362 et363]:
Ainsi que cette Cour l'a rappelé récemment dans Tignish Auto Parts Inc. c. Ministre du Revenu national ((25 juillet 1994), A-555-93, C.A.F. inédit), l'appel devant la Cour canadienne de l'impôt, lorsqu'il s'agit de l'application du sous-alinéa 3(2)c)(ii), n'est pas un appel au sens strict de ce mot et s'apparente plutôt à une demande de contrôle judiciaire. La cour, en d'autres termes, n'a pas à se demander si la décision du Ministre est la bonne; elle doit plutôt se demander si la décision du Ministre résulte d'un exercice approprié de son pouvoir discrétionnaire. Ce n'est que lorsque la Cour en arrive à la conclusion que le Ministre a fait un usage inapproprié de sa discrétion, que le débat devant elle se transforme en un appel « de novo » et que la Cour est habilitée à décider si, compte tenu de toutes les circonstances, un contrat de travail à peu près semblable aurait été conclu entre l'employeur et l'employé s'ils n'avaient pas eu un lien de dépendance.
[33] L'article 70 confère le droit d'interjeter appel devant la Cour de l'impôt de toute décision rendue par le ministre en vertu de l'article 61, y compris de toute décision rendue en vertu du sous-alinéa 3(2)c)(ii). La compétence que possède la Cour de l'impôt de contrôler la décision rendue par le ministre en vertu du sous-alinéa 3(2)c)(ii) est circonscrite parce que le législateur fédéral, par le libellé de cette disposition, voulait de toute évidence conférer au ministre le pouvoir discrétionnaire de rendre de telles décisions. Les mots « si le ministre du Revenu national est convaincu » que l'on trouve au sous-alinéa 3(2)c)(ii) confèrent au ministre la compétence pour exercer le pouvoir discrétionnaire administratif de rendre le type de décision visé par ce sous-alinéa. Comme il s'agit d'une décision rendue en vertu d'un pouvoir discrétionnaire, par opposition à une décision quasi-judiciaire, il s'ensuit que la Cour de l'impôt doit faire preuve de retenue judiciaire à l'égard de la décision du ministre lorsque celui-ci exerce ce pouvoir. Ainsi, lorsque le juge Décary, J.C.A., déclare dans l'arrêt Ferme Émile, précité, que ce type d'appel interjeté devant la Cour de l'impôt « s'apparente plutôt à une demande de contrôle judiciaire » , il voulait simplement souligner, à mon humble avis, qu'on doit faire preuve de retenue judiciaire envers les décisions que le ministre rend en vertu de cette disposition à moins que la Cour de l'impôt ne conclue que le ministre a exercé son pouvoir discrétionnaire d'une manière qui est contraire à la loi.
[...]
[37] Compte tenu de ce qui précède, le juge suppléant de la Cour de l'impôt n'était justifié d'intervenir dans la décision rendue par le ministre en vertu du sous-alinéa 3(2)c)(ii) que s'il était établi que le ministre avait exercé son pouvoir discrétionnaire d'une manière qui était contraire à la loi. Et, comme je l'ai déjà dit, l'obligation d'exercer un pouvoir discrétionnaire de façon judiciaire implique l'existence de motifs d'intervention spécifiques. La Cour de l'impôt est justifiée de modifier la décision rendue par le ministre en vertu du sous-alinéa 3(2)c)(ii) — en examinant le bien-fondé de cette dernière — lorsqu'il est établi, selon le cas, que le ministre: (i) a agi de mauvaise foi ou dans un but ou un mobile illicites; (ii) n'a pas tenu compte de toutes les circonstances pertinentes, comme l'exige expressément le sous-alinéa 3(2)c)(ii); (iii) a tenu compte d'un facteur non pertinent.
[...]
[42] Ainsi, bien que la Cour de l'impôt doive faire preuve de retenue judiciaire à l'égard des décisions que le ministre rend en vertu du sous-alinéa 3(2)c)(ii) — en limitant son analyse préliminaire à un contrôle de la légalité de la décision du ministre — cette retenue judiciaire ne s'applique pas aux conclusions de fait tirées par le ministre. En affirmant que le juge suppléant de la Cour de l'impôt n'est pas limité aux faits sur lesquels le ministre se fonde pour rendre sa décision, on ne trahit pas l'intention qu'avait le législateur fédéral en conférant un pouvoir discrétionnaire au ministre. [Voir l'arrêt Canada (procureur général) v. Dunham (1996), 205 N.R. 289, à la page 295 (C.A.F.), le juge Marceau [dans le contexte du droit d'interjeter appel devant un conseil arbitral d'une décision de la Commission de l'assurance-chômage.] Pour évaluer la façon dont le ministre a exercé son pouvoir discrétionnaire, la Cour de l'impôt peut tenir compte des faits qui ont été portés à son attention au cours de l'audition de l'appel. Ainsi que le juge Desjardins, J.C.A., l'a déclaré dans l'arrêt Tignish [précité, à la page 77, voir également la décision Jolyn Sport, précitée, à la page 4]:
... la Cour a le droit d'examiner les faits qui, selon la preuve, se trouvaient devant le ministre quand il est arrivé à sa conclusion, pour décider si ces faits sont prouvés. Mais s'il y a suffisamment d'éléments pour appuyer la conclusion du ministre, la Cour n'a pas toute latitude pour l'infirmer simplement parce qu'elle serait arrivée à une conclusion différente.
[...]
[50] Le juge suppléant de la Cour de l'impôt a toutefois commis une erreur de droit en concluant que, parce que certaines des hypothèses de fait sur lesquelles le ministre s'était fondé avaient été réfutées au procès, il avait automatiquement le droit de contrôler le bien-fondé de la décision du ministre. Ayant conclu que certaines des hypothèses de fait sur lesquelles le ministre s'était fondé avaient été réfutées au procès, le juge suppléant de la Cour de l'impôt aurait dû se demander si les autres faits qui avaient été établis au procès étaient suffisants en droit pour justifier la conclusion du ministre suivant laquelle les parties n'auraient pas conclu un contrat de louage de services à peu près semblable si elles n'avaient pas eu un lien de dépendance. S'il existe suffisamment d'éléments pour justifier la décision du ministre, il n'est pas loisible au juge suppléant de la Cour de l'impôt d'infirmer la décision du ministre du simple fait qu'une ou plusieurs des hypothèses du ministre ont été réfutées au procès et que le juge serait arrivé à une conclusion différente selon la balance des probabilités. En d'autres termes, ce n'est que lorsque la décision du ministre n'est pas raisonnablement fondée sur la preuve que l'intervention de la Cour de l'impôt est justifiée. [Voir l'arrêt Canada (directeur des enquêtes et recherches) v. Southam Inc. (1997), 209 N.R. 20, 144 D.L.R. (4th) 1, à la page 19 (C.S.C.) (le juge Iacobucci).]Une hypothèse de fait qui est réfutée au procès peut, mais pas nécessairement, constituer un vice qui fait que la décision du ministre est contraire à la loi. Tout dépend de la force ou de la faiblesse des autres éléments de preuve. La Cour de l'impôt doit donc aller plus loin et se demander si, sans les hypothèses de fait qui ont été réfutées, il reste suffisamment d'éléments de preuve pour justifier la décision du ministre. Si la réponse à cette question est affirmative, l'enquête est close. Mais, si la réponse est négative, la décision est alors contraire à la loi et ce n'est qu'alors que la Cour de l'impôt est justifiée de procéder à sa propre appréciation de la balance des probabilités. Le juge Hugessen, J.C.A., l'a expliqué tout récemment dans l'arrêt Hébert, précité. Au paragraphe 5 de ses motifs du jugement, il déclare en effet:
Dans tout appel interjeté en vertu de l'article 70, les conclusions de fait du ministre, ou ses « présuppositions » , seront énoncées en détail dans la réponse à l'avis d'appel. Si le juge de la Cour de l'impôt qui, contrairement au ministre, se trouve dans une situation privilégiée pour apprécier la crédibilité des témoins qu'elle a vus et entendus, parvient à la conclusion que certaines ou la totalité de ces présuppositions de fait étaient erronées, elle devra déterminer si le ministre pouvait légalement tirer la conclusion qu'il a tirée en se fondant sur les faits établis en preuve. C'est manifestement ce qui s'est produit en l'espèce et nous ne sommes vraiment pas en mesure de déclarer que les conclusions de fait du juge ou sa conclusion portant que la décision du ministre pouvait se justifier étaient erronées.
Les faits
[6] Pour arriver aux règlements en cause, le ministre s'est fondé sur les faits suivants :
[TRADUCTION]
1. L'appelant travaille comme paysagiste pour Garden Rabbit Landscaping depuis 1990. Garden Rabbit Landscaping appartient à Marek Krol, le fils de l'appelant. L'appelant ne détient pas le moindre droit de propriété sur Garden Rabbit Landscaping et n'en a jamais détenu.
2. Les retenues au titre de l'assurance-chômage, ainsi que d'autres retenues prescrites, ont été faites sur la rémunération de l'appelant.
3. Garden Rabbit Landscaping exploite principalement une entreprise d'aménagement paysager, laquelle est saisonnière. L'hiver, Garden Rabbit Landscaping fournit aussi des services de déneigement.
4. Lorsqu'ils ont émigré au Canada, l'appelant et son épouse ont vécu chez leur fils; ils ont acheté une maison en 1996.
5. L'appelant a été engagé par le payeur comme paysagiste.
6. On ignore si l'appelant est un paysagiste qualifié puisqu'il ne détient aucune licence ou accréditation ni aucun titre particulier en aménagement paysager.
7. L'appelant ne détenant pas de permis de conduire valide au Canada, le payeur devait tous les jours le conduire au chantier et le ramener à la maison.
8. L'appelant parle très peu l'anglais, de sorte qu'il lui était extrêmement difficile, voire impossible, de superviser les autres personnes dont les services étaient retenus, au besoin, par le payeur.
9. L'appelant et le payeur n'ont pas fourni tous les documents demandés par l'intimé aux fins d'établir la rétribution de l'appelant.
10. L'appelant devait toucher, pour ses services, soit en liquide soit par chèque, un montant brut de 3 170 $ par mois (une avance de 1 150 $ le 15 du mois et le reste à la fin du mois) et travaillait en moyenne 40 heures par semaine.
11. Le salaire horaire de l'appelant était approximativement de 18,43 $ (3 170 $ divisé par 172 heures).
12. Le salaire horaire de l'appelant était excessif si on le compare au salaire horaire moyen d'un paysagiste, qui, dans la région de Toronto, est de 10,75 $.
13. L'appelant et le payeur ont conclu un certain nombre de transactions financières entre eux, lesquelles peuvent avoir influé sur les modalités de l'emploi de l'appelant chez le payeur :
- les dépôts effectués en 1995 dans le compte bancaire de l'appelant excédaient de plus de 5 000 $ son salaire net;
- l'appelant aurait prêté au payeur entre 10 000 $ et 15 000 $ pour l'achat de sa maison, à condition que l'appelant et son épouse puissent y vivre sans payer de loyer (il se peut que le payeur ait effectué des paiements à l'appelant à l'égard de ce prêt);
- l'appelant a aussi effectué des paiements hypothécaires relativement à la maison du payeur (il se peut que le payeur ait effectué des remboursements à l'appelant au titre de ces paiements);
- au mois de mars ou avril 1996, l'appelant a acheté un condominium 82 000 $ et il a pu payer la moitié de ce prix en argent comptant (dont une partie provenait apparemment du payeur).
14. Comme il ne détenait pas de permis de conduire, l'appelant ne pouvait effectuer aucun travail de déneigement l'hiver et le payeur devait faire appel à un sous-traitant pour effectuer une partie de ce travail.
15. Avant et après la période en cause, le payeur n'a engagé personne d'autre pour accomplir les tâches de l'appelant.
16. Le payeur ne consignait pas ni ne fixait les heures travaillées par l'appelant.
17. Le payeur ne supervisait pas l'appelant dans l'exécution quotidienne de ses tâches, ni ne contrôlait la façon dont il travaillait.
18. Au cours de la période en question, l'appelant et le payeur avaient entre eux un lien de dépendance.
[7] Au procès, j'ai eu l'occasion d'entendre les témoignages de l'appelant, de Marek Krol (son fils), de Colin Carry (le comptable agréé), de Dianne Andrioli ( « Dianne » ), copropriétaire d'une entreprise d'aménagement paysager dans la région de Caledon, et de Tony Di Giovanni ( « Tony » ), directeur administratif de Landscape Ontario, une association horticole.
[8] Je retiens tous leurs témoignages sans hésitation ni aucune réserve. Dans leur ensemble, ces témoignages démontrent que plusieurs des hypothèses de fait du ministre étaient incorrectes et que plusieurs faits prennent un aspect différent lorsqu'on connaît complètement la situation.
[9] Je me pencherai sur ces faits en utilisant les mêmes numéros de paragraphes que ceux qui précèdent.
3. Le fils a juste assez de travail de déneigement pour pouvoir en effectuer la totalité lui-même; il n'a aucune intention d'engager quelqu'un pour l'aider à cet égard et il n'a jamais fait appel à un sous-traitant pour effectuer le travail de déneigement.
6. Bien que, dans ses hypothèses, il ait admis que l'appelant a beaucoup d'expérience et de compétence dans le domaine du jardinage (paragraphe 1 de l'exposé des faits dans la réponse), le ministre a déclaré qu'on ignorait si l'appelant était un paysagiste qualifié. La preuve démontre que l'appelant a, pendant 35 ans, occupé un emploi de jardinier paysagiste en Pologne et qu'il possédait toutes les qualifications requises. Aucune licence n'est délivrée pour ce travail.
Tony a déclaré qu'il était possible d'obtenir volontairement une accréditation, mais que la plupart des travailleurs d'un certain âge n'en ont aucune puisqu'ils ont appris le métier par la pratique.
7. Ce fait n'est exact qu'en partie. Il n'est pas nécessaire de savoir conduire un véhicule automobile puisqu'une seule personne dans une équipe de trois ou quatre personnes doit détenir un permis de conduire pour amener l'équipe de l'atelier au chantier et d'un chantier à un autre.
8. Ici encore, ce n'est exact qu'en partie. Bien que l'appelant parle peu l'anglais, il peut superviser et il supervise effectivement d'autres employés de son fils quand il le faut.
9. Ce fait a été réfuté puisque l'appelant et son fils ont pleinement collaboré avec l'intimé et ont remis tous les documents demandés.
12. Ce fait a lui aussi été réfuté. La preuve démontre que le salaire de l'appelant se situait dans la moyenne pour un travailleur de son expérience.
13. Le premier alinéa aurait dû se terminer après le mot « eux » , puisque le reste de la phrase est une conclusion.
Le deuxième alinéa est incomplet puisque l'excédent était le remboursement d'un prêt de l'appelant à son fils.
Le troisième et le quatrième alinéas ont été réfutés.
La partie du cinquième alinéa qui se trouve entre parenthèses doit être supprimée puisqu'elle ne correspond pas à la réalité et que les faits y énoncés ne sont pas pertinents. Cette hypothèse devrait donc se lire comme suit :
L'appelant et le payeur ont conclu un certain nombre de transactions financières entre eux.
14. Une partie de ces faits est inexacte; le fils ne confie aucun travail de déneigement à des sous-traitants et il ne ferait pas appel à l'appelant même si ce dernier détenait un permis de conduire. Dans ce contexte, le ministre n'aurait pas dû tenir compte du fait que l'appelant ne détenait pas de permis.
15. Ces faits s'expliquent par le fait que le fils n'avait pas besoin de l'appelant avant la première période en cause et que l'appelant travaille pendant toute la saison d'aménagement paysager depuis son premier emploi avec son fils ici au Canada.
16. Ce fait est en partie exact; cependant, la plupart des employeurs ne consignent pas les heures des employés qui ne sont pas payés à l'heure, et les heures de travail étaient fixées par le fils.
17. L'appelant a travaillé sous les ordres et la direction de son fils et lorsque ce dernier devait, pour les besoins de l'entreprise, s'absenter du chantier, l'appelant supervisait les autres travailleurs.
[10] Si l'on supprime les faits erronés et ceux qui n'étaient pas pertinents, le ministre avait devant lui les faits suivants :
1. L'appelant travaille comme paysagiste pour Garden Rabbit Landscaping depuis 1990. Garden Rabbit Landscaping appartient à Marek Krol, le fils de l'appelant. L'appelant ne détient pas le moindre droit de propriété sur Garden Rabbit Landscaping et n'en a jamais détenu.
2. Les retenues au titre de l'assurance-chômage, ainsi que d'autres retenues prescrites, ont été faites sur la rémunération de l'appelant.
4. Lorsqu'ils ont émigré au Canada, l'appelant et son épouse ont vécu chez leur fils; ils ont acheté une maison en 1996.
5. L'appelant a été engagé par le payeur comme paysagiste.
10. L'appelant devait toucher, pour ses services, soit en liquide soit par chèque, un montant brut de 3 170 $ par mois (une avance de 1 150 $ le 15 du mois et le reste à la fin du mois) et travaillait en moyenne 40 heures par semaine.
13. L'appelant et le payeur ont conclu un certain nombre de transactions financières entre eux.
18. Au cours de la période en question, l'appelant et le payeur avaient entre eux un lien de dépendance.
[11] Ces faits n'appuient pas à eux seuls la décision du ministre de ne pas exercer son pouvoir discrétionnaire de considérer le contrat comme ayant été conclu par des personnes n'ayant pas de lien de dépendance entre elles.
[12] Ayant conclu que les règlements du ministre ne sont pas raisonnablement fondés sur la preuve, je dois examiner tous les faits entourant l'emploi et régler moi-même les questions. Si je passe en revue tous les faits établis par l'appelant et par ses témoins, notamment la rétribution versée, les modalités d'emploi, la durée, la nature et l'importance du travail accompli, il n'est pas déraisonnable, à mon avis, de conclure que l'appelant et son fils auraient conclu un contrat de travail à peu près semblable s'ils n'avaient pas eu entre eux un lien de dépendance. J'exerce donc le pouvoir discrétionnaire et je conclus que le contrat de travail est réputé avoir été conclu par des personnes n'ayant pas de lien de dépendance et qu'il s'agit donc d'un emploi assurable.
[13] Pour ces motifs, l'appel est accueilli.
[14] Je m'en voudrais de passer sous silence l'excellent travail qu'a fait le procureur de l'appelant en plaidant la cause de ce dernier et en présentant la preuve.
Signé à Ottawa, Canada, ce 7e jour de mai 1998.
« Gordon Teskey »
J.C.C.I.
[TRADUCTION FRANÇAISE OFFICIELLE]
Traduction certifiée conforme ce 31e jour de décembre 1998.
Erich Klein, réviseur