[TRADUCTION FRANÇAISE OFFICIELLE]
2001-714(IT)I
ENTRE :
LAWRENCE KWAWUKUMEY,
appelant,
et
SA MAJESTÉ LA REINE,
intimée.
Appel entendu le 19 juillet 2001 à Kitchener (Ontario) par
l'honorable juge Campbell J. Miller
Comparutions
Pour l'appelant : L'appelant lui-même
Avocate de l'intimée : Me Rosemary Fincham
JUGEMENT
L'appel de la décision du ministre du Revenu national concernant la prestation fiscale pour enfants pour l'année de base 1998 est rejeté selon les motifs du jugement ci-joints.
Signé à Ottawa, Canada, ce 25e jour de juillet 2001.
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« Campbell J. Miller » |
J.C.C.I.
Traduction certifiée conforme
ce 12e jour d'avril 2002.
Mario Lagacé, réviseur
[TRADUCTION FRANÇAISE OFFICIELLE]
Date: 20010725
Dossier: 2001-714(IT)I
ENTRE :
LAWRENCE KWAWUKUMEY,
appelant,
et
SA MAJESTÉ LA REINE,
intimée.
MOTIFS DU JUGEMENT
Le juge Miller, C.C.I.
[1] M. Lawrence Kwawukumey interjette appel, par voie de procédure informelle, de la cotisation établie par le ministre à l'égard d'un montant de prestation fiscale pour enfants versé en trop pour l'année de base 1998. M. Kwawukumey soutient qu'il est un particulier admissible au sens de l'article 122.6 de la Loi de l'impôt sur le revenu (la « Loi » ). Le ministre a établi une cotisation à l'égard de l'appelant au motif que ce dernier n'était pas un particulier admissible car il n'était ni citoyen canadien, ni résident permanent, ni visiteur au Canada, ni titulaire de permis conformément à la Loi sur l'immigration, ni réfugié au sens de la Convention, comme l'exige l'article 122.6 de la Loi.
[2] Au cours de l'année de base 1998, M.Kwawukumey se trouvait au Canada et faisait partie de la catégorie des immigrants visés par une mesure de renvoi à exécution différée en vertu des articles 18 à 20 du Règlement sur l'immigration de 1978, pris conformément à la Loi sur l'immigration. Immigration Canada lui avait délivré une autorisation d'emploi. La question est de savoir si, de ce fait, il appartenait à l'une des catégories énumérées à l'alinéa 122.6e) de la Loi.
[3] Arrivé au Canada en 1992, M. Kwawukumey a demandé le statut de réfugié au sens de la Convention, qui lui a été refusé en octobre 1993 par la Commission de l'immigration. Cette décision a été portée en appel, et le refus a été maintenu. En 1996, l'appelant a demandé le statut de résident permanent. À un moment donné, il a inclus son épouse dans sa demande, et on leur a finalement accordé le statut d'immigrants ayant obtenu le droit d'établissement en 2000. En 1998, l'épouse de M. Kwawukumey n'était ni citoyenne canadienne, ni immigrante ayant obtenu le droit d'établissement. M. Kwawukumey et son épouse ont eu leur premier enfant en 1997.
[4] M. Kwawukumey a présenté des documents à la Cour. Le premier est une copie d'une autorisation d'emploi valide du 25 mai 1998 au 25 mai 1999. Le document paraît être un formulaire type d'Immigration Canada. On y indique que la demande de résidence permanente de M. Kwawukumey est à l'étude. Le deuxième document est la même autorisation d'emploi obtenue auprès d'Immigration Canada, valide du 4 juin au 19 novembre 1999. On peut lire « DISPENSE ACCORDÉE EN VERTU DU PARAGRAPHE A9(1). CE DOCUMENT NE CONFÈRE AUCUN STATUT » . Le troisième document, daté du 4 novembre 1999, est une déclaration faite par Citoyenneté et Immigration à l'intention du ministère de la Santé de l'Ontario, précisant que la demande de droit d'établissement au Canada de M. Kwawukumey et de son épouse est à l'étude. Enfin, M. Kwawukumey a présenté une lettre datée du 9 septembre 1997 que Citoyenneté et Immigration Canada lui a fait parvenir pour l'informer qu' « il a été déterminé que vous satisfaisiez aux conditions d'admissibilité à une demande de statut de résident permanent, et votre demande a fait l'objet d'une approbation de principe » .
[5] M. Kwawukumey a témoigné avoir éprouvé avec Revenu Canada, relativement à la prestation fiscale pour enfants, des difficultés semblables à celles qu'il a eues avec Santé Ontario relativement à sa demande d'adhésion au Régime d'assurance-santé de l'Ontario. Lorsqu'il a présenté les trois premiers documents susmentionnés au gouvernement de l'Ontario, M. Kwawukumey a pu adhérer au régime provincial d'assurance-santé.
[6] Auparavant, il avait aussi obtenu la prestation fiscale pour enfants, jusqu'à ce que l'Agence des douanes et du revenu du Canada reçoive une copie de la deuxième autorisation d'emploi. M. Kwawukumey soutient que, lorsqu'il a remis le deuxième document aux représentants de l'Agence des douanes et du revenu du Canada, il a été informé qu'il n'avait plus droit à la prestation fiscale pour enfants.
[7] M. Kwawukumey paraît avoir franchi toutes les étapes nécessaires pour vivre avec sa famille en tant que résident légitime du Canada. Il a dit ne pas comprendre comment un palier de gouvernement peut déterminer qu'il a droit à des prestations en tant que résident canadien tandis que l'autre en vient à la conclusion contraire. Les règles diffèrent d'un niveau de compétence à l'autre, et même d'un domaine à un autre. Lorsque, comme en l'espèce, des lois régissant des domaines différents en viennent à se chevaucher, il peut parfois se produire un certain décalage.
[8] L'alinéa 122.6e) de la Loi est ainsi libellé :
Les définitions qui suivent s'appliquent à la présente sous-section.
[...]
« particulier admissible » S'agissant, à un moment donné, du particulier admissible à l'égard d'une personne à charge admissible, personne qui répond aux conditions suivantes à ce moment : [...]
e) elle est, ou son conjoint visé est, soit citoyen canadien, soit :
(i) résident permanent au sens de la Loi sur l'immigration,
(ii) visiteur au Canada ou titulaire de permis au Canada (ces expressions s'entendant au sens de la Loi sur l'immigration) ayant résidé au Canada durant la période de 18 mois précédant ce moment,
(iii) quelqu'un à qui a été reconnu, en vertu de la Loi sur l'immigration ou de ses règlements, le statut de réfugié au sens de la Convention.
[9] Dans cette disposition, le législateur s'appuie clairement sur certaines définitions de la Loi sur l'immigration pour déterminer le droit d'un contribuable à la prestation fiscale pour enfants. Le contribuable doit appartenir à l'une des catégories suivantes :
1. Citoyen canadien
2. Résident permanent
3. Visiteur
4. Réfugié
5. Titulaire de permis
[10] L'article 122.6 de la Loi a été adopté en 1992. À cette époque, la loi en matière d'immigration faisait bien mention de chacune des catégories énumérées. En revanche, il n'y avait alors aucune mention dans nos lois d'une catégorie d'immigrants visés par une mesure de renvoi à exécution différée, titulaire d'une autorisation d'emploi. Cette catégorie paraît avoir été créée en 1994, pour une durée limitée.
[11] Je vais examiner chacune des catégories possibles dans l'optique de la situation de M. Kwawukumey :
1. Citoyen canadien
Il ressort clairement de la preuve que ni M. Kwawukumey ni son épouse n'étaient citoyens canadiens en 1998.
2. Résident permanent
L'expression « résident permanent » est définie à l'article 2 de la Loi sur l'immigration dans les termes suivants :
« résident permanent » Personne qui remplit les conditions suivantes :
a) elle a obtenu le droit d'établissement;
b) elle n'a pas acquis la citoyenneté canadienne;
c) elle n'a pas perdu son statut conformément à l'article 24 ou 25.1.
Est également visée par la définition la personne qui a acquis la citoyenneté canadienne mais l'a perdue conformément au paragraphe 10(1) de la Loi sur la citoyenneté, compte non tenu du paragraphe 10(2) de cette loi.
Ce qui importe, en l'espèce, c'est que M. Kwawukumey et son épouse doivent avoir obtenu le droit d'établissement. Le droit d'établissement est défini comme étant l' « autorisation d'établir sa résidence permanente au Canada » . M. Kwawukumey ou son épouse avaient-ils obtenu l'autorisation d'établir leur résidence permanente au Canada en 1998? M. Kwawukumey avait obtenu une autorisation d'emploi et fait des démarches pour obtenir son statut de résident permanent en 1998. Il a déclaré que sa demande n'avait été acceptée qu'en 2000. Bien qu'il ait été informé par des fonctionnaires d'Immigration Canada en septembre 1997 que sa demande avait fait l'objet d'une approbation de principe, ce n'est qu'en 2000 qu'il a été reconnu comme résident permanent au sens de la Loi sur l'immigration.
3. Visiteur
Aux termes de l'article 2, « visiteur » s'entend de la personne qui, à titre temporaire, se trouve légalement au Canada ou cherche à y entrer, à l'exclusion :
a) des citoyens canadiens;
b) des résidents permanents;
c) des titulaires de permis;
d) des immigrants visés aux alinéas 14(2)b), 23(1)b) ou 32(3)b).
En 1998, M. Kwawukumey et son épouse avaient tous deux fait des démarches pour obtenir le statut de résident permanent. M. Kwawukumey travaillait. Leur intention était claire : ils voulaient résider au Canada. J'éprouve beaucoup de sympathie pour M. Kwawukumey, qui a pris toutes les mesures nécessaires pour atteindre son objectif. Je ne peux cependant prêter au terme « visiteur » un sens plus large que celui correspondant à sa définition. Ni M. Kwawukumey ni son épouse n'étant au Canada « à titre temporaire » , ils ne peuvent être considérés comme des visiteurs.
4. Réfugié
L'avocate de l'intimée a fourni une preuve que la demande de statut de réfugié au sens de la Convention de M. Kwawukumey avait été rejetée, ce que ce dernier a confirmé.
5. Titulaire de permis
Pour l'application de la Loi sur l'immigration, le permis s'entend, aux termes de l'article 2, d'un permis valide délivré en vertu du paragraphe 37(1), dont voici le texte :
Le ministre peut délivrer un permis autorisant : [...]
b) à y demeurer, les personnes se trouvant au Canada qui font l'objet ou sont susceptibles de faire l'objet du rapport prévu au paragraphe 27(2).
L'alinéa 27(2) est libellé dans les termes suivants :
L'agent d'immigration ou l'agent de la paix doit, sauf si la personne en cause a été arrêtée en vertu du paragraphe 103(2), faire un rapport écrit et circonstancié au sous-ministre de renseignements concernant une personne se trouvant au Canada autrement qu'à titre de citoyen canadien ou de résident permanent et indiquant que celle-ci, selon le cas :
a) appartient à une catégorie non admissible, autre que celles visées aux alinéas 19(1)h) ou 19(2)c);
b) a occupé un emploi au Canada en violation de la présente loi ou de ses règlements;
c) [Abrogé, 1992, ch. 49, art. 16]
d) a été déclarée coupable :
(i) soit d'une infraction au Code criminel,
(ii) soit d'un acte criminel en vertu d'une loi fédérale autre que le Code criminel ou la présente loi,
(iii) soit d'une infraction, à l'exception d'une infraction désignée à titre de contravention sous le régime de la Loi sur les contraventions, dont l'auteur peut être poursuivi par mise en accusation ou par procédure sommaire en vertu d'une loi fédérale autre que le Code criminel ou la présente loi;
e) est entrée au Canada en qualité de visiteur et y demeure après avoir perdu cette qualité;
f) a pénétré au Canada sans passer par un point d'entrée et sans se présenter immédiatement à un agent d'immigration ou s'est dérobée à l'interrogatoire ou l'enquête prévus par la présente loi ou encore s'est évadée alors qu'elle était légalement retenue ou détenue en vertu de la présente loi;
g) est entrée au Canada ou y demeure soit sur la foi d'un passeport, visa - ou autre document relatif à son admission - faux ou obtenu irrégulièrement, soit par des moyens frauduleux ou irréguliers ou encore par suite d'une fausse indication sur un fait important, même si ces moyens ou déclarations sont le fait d'un tiers;
h) est entrée au Canada en violation de l'article 55;
(i) a perdu sa citoyenneté canadienne conformément au paragraphe 10(1) de laLoi sur la citoyenneté en raison de l'existence des circonstances visées au paragraphe 10(2) de cette loi;
j) [Abrogé, 1992, ch. 49, art. 16]
k) a été autorisée à entrer au Canada en vertu des alinéas 14(2)b), 23(1)b) ou 32(3)b) mais ne s'est pas présentée à l'interrogatoire complémentaire dans le délai et au lieu fixés;
l) manque délibérément à son obligation de subvenir aux besoins d'une personne à charge - membre de sa famille - au Canada.
[12] De façon générale, ces dispositions s'appliquent en fait collectivement de façon à permettre à une personne qui a contrevenu d'une façon ou d'une autre à nos lois de rester au Canada en vertu d'un permis. Cette personne a le droit, en vertu de l'alinéa 122.6e) de la Loi, de demander la prestation fiscale pour enfants. Par contre, M. Kwawukumey, qui ne semble avoir contrevenu à aucune loi, qui a obtenu l'autorisation de travailler au Canada et qui a été encouragé à demander le statut de résident permanent, qui lui a d'ailleurs été accordé, ne semble pas être admissible car il n'est pas vraiment possible de le classer dans l'une de ces catégories, peu importe laquelle. Peut-être s'agit-il d'un cas où, par suite d'un décalage survenu entre deux textes législatifs, les objectifs respectifs de ces derniers ont cessé d'être intégrés comme ils le devraient.
[13] La catégorie dans laquelle M. Kwawukumey se classait en 1998, soit celle des immigrants visés par une mesure de renvoi à exécution différée, avait été établie à titre temporaire en 1994. J'aimerais reproduire un passage de la Gazette du Canada, partie II, volume 128, no 23, intitulé « Résumé de l'étude d'impact de la réglementation » . Ce texte constitue essentiellement une explication donnée par le gouvernement sur le nouveau règlement établissant la catégorie des immigrants visés par une mesure de renvoi à exécution différée.
RÉSUMÉ DE L'ÉTUDE D'IMPACT
DE LA RÉGLEMENTATION
(Ce résumé ne fait pas partie du règlement.)
Description
L'alinéa 114(1)e) de la Loi sur l'immigration autorise le gouvernement à créer des catégories d'immigrants et à établir des exigences réglementaires aux fins de l'octroi de la résidence permanente (droit d'établissement) pour des motifs d'intérêt public ou d'ordre humanitaire. Ces modifications définissent la catégorie des immigrants visés par une mesure de renvoi à exécution différée et précisent les exigences relatives à l'établissement pour cette catégorie. Il y a aussi une modification d'appoint afin d'autoriser les membres de cette catégorie à demander un permis de travail pendant l'étude de leur cas.
La catégorie des immigrants visés par une mesure de renvoi à exécution différée est créée pour des raisons d'intérêt public. La création de cette nouvelle catégorie permettra au gouvernement de revenir à une politique normale en matière de renvoi dans le cas de certains pays où les personnes n'étaient plus renvoyées depuis un certain nombre d'années et servira de base à une politique à long terme cohérente en matière de renvoi.
Cette modification réglementaire a pour objet de régulariser le statut de certains demandeurs déboutés qui, attendant d'être renvoyés, sont tombés « dans l'oubli » depuis de nombreuses années, mais que le ministère n'a pas voulu ou n'a pas pu renvoyer et dont le cas ne semble pas sur le point d'être réglé. Dans beaucoup de cas, ces personnes ont pu créer des liens avec le Canada; ainsi, le renvoi, à ce moment-ci, serait à la fois injuste pour l'intéressé et n'aurait aucun effet dissuasif.
Les personnes qui se sont dérobées au renvoi en omettant de se présenter devant les autorités de l'Immigration lorsque celles-ci leur en donnaient l'ordre ou celles qui sont entrées dans la clandestinité, ont changé d'identité, évité tout contact avec l'Immigration, déménagé fréquemment sans en avertir les autorités, ou se sont engagées dans d'autres formes de subterfuge, ces personnes ne répondent pas aux critères et ne rentrent pas dans la catégorie.
Pour faire partie de cette catégorie, il faut satisfaire à la définition de « immigrant visé par une mesure de renvoi à exécution différée » . Pour que son cas puisse être étudié, l'intéressé doit avoir revendiqué le statut de réfugié au sens de la Convention à partir du 1er janvier 1989 et être visé par une mesure de renvoi ou une mesure de renvoi conditionnelle ou un avis d'interdiction de séjour ou un avis d'interdiction de séjour conditionnel, tels que définis dans la Loi sur l'immigration avant le 1er février 1993. Il doit s'être écoulé au moins trois ans depuis le dernier en date des événements suivants :
· prise ou délivrance d'une mesure ou d'un avis;
· rendu de la décision sur la revendication du statut de réfugié;
· expiration ou retrait de tout engagement, de la part du ministre ou du gouvernement du Canada, de ne pas renvoyer la personne concernée;
· expiration du sursis d'exécution par la Section d'appel de l'immigration de la Commission de l'immigration et du statut de réfugié;
· expiration du sursis d'exécution accordé à une personne qui doit rester au Canada en raison d'une décision rendue par une autorité judiciaire ou par un agent.
[14] Non seulement ce règlement permet-il à un particulier dans la situation dans laquelle se trouve M. Kwawukumey de rester au Canada, mais il reconnaît que ce particulier est un résident qui travaille au Canada et qui doit être encouragé à obtenir le statut de résident permanent. L'alinéa 122.6e) de la Loi permet aux visiteurs et aux personnes qui ont obtenu un permis à défaut duquel elles contreviendraient à nos lois de se prévaloir de la prestation fiscale pour enfants. La situation de M. Kwawukumey s'apparente beaucoup plus au statut de résident que celle des particuliers qui appartiennent à l'une ou l'autre des catégories énumérées dans la disposition en question. Au moment où l'alinéa 122.6e) de la Loi été adopté, les lois sur l'immigration ne contenaient aucune disposition visant les titulaires d'une autorisation d'emploi appartenant à la catégorie des immigrants visés par une mesure de renvoi à exécution différée. On ne peut s'attendre à ce que l'on relève chaque modification technique faite dans les lois sur l'immigration et que l'on apporte les modifications nécessaires aux lois fiscales. À la lumière des différentes conditions prévues à l'alinéa 122.6e) de la Loi, il me paraît évident qu'une personne dans la situation de M. Kwawukumey ne répond pas tout à fait à la définition de résident permanent, mais que le terme « particulier admissible » s'applique certainement plus à cette personne qu'à un visiteur ou à un titulaire de permis. Que convient-il de faire lorsqu'une personne échappe à la portée d'une loi, car c'est selon moi exactement ce qui s'est produit en l'espèce? Pour être un particulier admissible au sens de l'article 122.6 de la Loi, il faut être davantage qu'un simple résident : il faut être citoyen, résident permanent, visiteur, titulaire de permis ou réfugié au sens de la Convention. Si le législateur avait eu une connaissance profonde de la réglementation modifiée dont sont assorties les lois sur l'immigration, je crois qu'une personne dans la situation de M. Kwawukumey aurait été elle aussi visée par l'une de ces catégories. Je ne peux cependant m'appuyer sur des conjectures. Ni M. Kwawukumey ni son épouse n'entrent dans l'une des catégories en cause, ce qui est fort regrettable. J'aurais bien aimé trouver un moyen de les classer dans l'une de ces catégories. Malheureusement, j'en ai été incapable. J'ai pris en considération l'approche fondée sur l'objet, que l'on peut appliquer en matière d'interprétation législative et qui permet de substituer au sens ordinaire d'une disposition une interprétation plus compatible avec l'objet; on ne peut toutefois se fonder sur cette approche que si le libellé en cause permet l'interprétation privilégiée. Or, les termes « résident permanent » , « visiteur » et « titulaire de permis » sont si clairement définis dans la Loi sur l'immigration que je ne puis les interpréter de telle sorte qu'ils visent le particulier qui détient une autorisation d'emploi et qui appartient à la
catégorie des immigrants visés par une mesure de renvoi à exécution différée, même si cette interprétation aurait par ailleurs permis d'atteindre l'objet visé. Les termes de la disposition ne laissent tout simplement place à aucune autre méthode d'interprétation qui permette d'obtenir un résultat plus favorable à M. Kwawukumey. Je dois rejeter l'appel.
Signé à Ottawa, Canada, ce 25e jour de juillet 2001.
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« Campbell J. Miller » |
J.C.C.I
Traduction certifiée conforme
ce 12e jour d'avril 2002.
Mario Lagacé, réviseur